VII SA/Wa 1332/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) Sędziowie: WSA Izabela Ostrowska WSA Grzegorz Rudnicki Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi I. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej I. M. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. znak: [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego , po rozpatrzeniu odwołania D. T., prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą [...], od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr: [...], w przedmiocie nakazania D. T. prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą [...] z siedzibą w W. przy ul. S., dokonania całkowitej rozbiórki drogi samowolnie wybudowanej na działce o nr ew. [...] z obr. [...] przy ul. S. w W. – uchylił zaskarżoną decyzję w całości i z urzędu uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] Nr [...] z dnia [...].02.2016r., znak: [...] wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie drogi na działce o nr ew. [...] z obr. [...] przy ul. S. w W. jako wykonywanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę i nakładające na inwestorkę, obowiązek przedłożenia, w terminie 4 miesięcy, stosownych dokumentów - oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy zrelacjonował stan faktyczny niniejszej sprawy, tj. podniósł że PINB [...] prowadził postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej budowy drogi na działce o nr ew. [...] z obr. [...] przy ul. S. w W. W wyniku czynności kontrolnych przeprowadzonych przez upoważnionego przedstawiciela organu powiatowego w dniu 10.11.2015r. ustalono, iż: na dz. o nr ew. [...] z obr. [...] przy ul. S. w W. wykonano drogę o szerokości 6,34m i chodnik z kostki betonowej. Inwestorka D. T., prowadząca działalność gospodarczą pod nazwą [...] uzyskała pozwolenie na budowę zespołu pawilonów usługowo - handlowych na dz. [...],[...],[...],[...],[...] i [...] z obr. [...] przy ul. S. w W. - decyzją Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...].08.2013r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Jednak w wyniku wznowionego postępowania , Prezydent [...] uchylił decyzję nr [...] oraz odmówił zatwierdzenia projektu budowalnego i wydania pozwolenia na budowę. Podstawą wydania takiego rozstrzygnięcia był fakt, że decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana bez złożenia przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane, o którym mowa w art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. W/w pozwolenie na budowę nie obejmowało swoim zakresem działki o nr ew. [...]. Organ powiatowy wskazał, iż budowa drogi na działce nr [...] wymagała uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. W związku z tym, postanowieniem Nr [...] z dnia [...].02.2016r. PINB [...] wstrzymał prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie drogi na działce o nr ew. [...] z obr. [...] przy ul. S. w W. wykonywanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę oraz nałożył na D. T. prowadzącą działalność gospodarczą pod nazwą [...] z siedzibą w W. przy ul. S. obowiązek przedłożenia, w terminie czterech miesięcy, dokumentów: 1) zaświadczenia Prezydenta [...] o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, aktualnym na dzień opracowania projektu; 3) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Strona zobowiązana nie przedłożyła wymaganej dokumentacji. Wobec powyższego, PINB [...] wydał decyzję Nr [...] z dnia [...].08.2016r. nakazującą D. T. dokonania całkowitej rozbiórki drogi samowolnie wybudowanej na działce o nr ew. [...] z obr. [...] przy ul. S. w W. Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia złożyła D. T., prowadząca działalność gospodarczą pod nazwą [...]. Rozpatrując całość akt sprawy organ II instancji stwierdził, że w postępowaniu administracyjnym wydanie orzeczenia administracyjnego w formie postanowienia lub decyzji, w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie, stosownie do wymogów art. 7 i art. 77 § 1 Kpa. Organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia dostępnego materiału dowodowego tak, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Podkreślenia przy tym wymaga, że organ administracyjny orzekający w sprawie jest związany żądaniem zawartym we wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego, który określa przedmiot postępowania i zarazem determinuje zakres działania tego organu. Art. 77 § 1 Kpa nakłada na organy administracji publicznej obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, uzasadnienie decyzji powinno zawierać ocenę materiału zebranego w postępowaniu dowodowym, wykładnię stosowanych przepisów i ocenę stanu faktycznego dokonanego w świetle obowiązującego prawa. Przedmiotowe postępowanie administracyjne dotyczyło budowy drogi na działce o nr ew. [...] z obr. [...] przy ul. S. w W. Zdaniem [...]WINB, z analizy akt niniejszej sprawy wynika, iż prowadzenie postępowania w trybie art. 48 Prawa budowlanego nie było prawidłowe. W świetle powyższego, w ocenie [...]WINB przedwczesnym jest nazwanie przedmiotowych robót budowlanych polegających na wykonaniu drogi wewnętrznej dojazdowej na działce nr ew. [...] z obr. [...] przy ul. S. w W. drogą w rozumieniu przywołanej ustawy o drogach publicznych. Przede wszystkim należy najpierw ustalić czy jest ona zlokalizowana w pasie drogowym i jest np. zewidencjonowana w ewidencji dróg gminnych, powiatowych czy wojewódzkich. Jeżeli bowiem została ona wykonana na gruncie prywatnym, mowa raczej będzie o utwardzeniu powierzchni gruntu na działce. Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego: pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. W obecnym stanie prawnym nie jest również wymagane uzyskanie zgłoszenia. Zdaniem [...]WINB, w niniejszej sprawie przez drogę wewnętrzną należy rozumieć tu wszelkiego rodzaju roboty, które wiążą się z utwardzeniem powierzchni gruntu z wykorzystaniem materiałów budowlanych, a więc np. wylanie płyty betonowej czy ułożenie kostki brukowej. Wobec powyższego, w ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego organ powiatowy winien ponownie przeanalizować niniejszą sprawę i prowadzić postępowanie administracyjne w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane, mając na względzie ustalenie powyższych kwestii. Ponadto, pamiętać należy, że w postępowaniu w sprawie samowoli budowlanej w trybie art. 51 Prawa budowlanego organ winien również ustalić jaki tytuł prawny inwestor posiada do działki inwestycyjnej. Jednocześnie organ II instancji zwrócił uwagę na obowiązek prawidłowego ustalenia stron postępowania. Skarżąca w odwołaniu wskazała bowiem, iż: "działka [...] nie jest wyłączną własnością P. I. M. (...) według wiedzy inwestora (...) współwłaścicielami przedmiotowej działki są: P. B. i R. K., E. i M. Ś., którzy wyrazili zgodę do dysponowania przez inwestora przedmiotową działką na cele budowlane". Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 10 § 1 Kpa jest zasada czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym, w myśl której organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Powyższe oznacza, że organ ma między innymi obowiązek ustalenia z urzędu stron danego postępowania, powiadomienia ich o wszczęciu postępowania, a także doręczenia wszystkim stronom wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Nawiązując do zarzutu D. T., że organ nie dopełnił obowiązku zawiadomienia inwestora o oględzinach w dniu 10.11.2015 r., [...]WINB zauważył, iż w aktach sprawy organu powiatowego znajduje się zawiadomienie z dnia 30.09.2015 r. informujące, że w dniu 10.11.2015 r. na działce o nr ew. [...],[...] i [...] z obr. [...] przy ul. S. w W. zostaną przeprowadzone oględziny w sprawie robót budowlanych wykonanych na w/w działkach. Jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru, zawiadomienie to zostało odebrane przez J. D., pełnomocnika w dniu 06.10.2015 r. Treść protokołu nr [...] z dnia 10.11.2015 r. potwierdza, że podczas kontroli obecny był J. D. Za nieuzasadniony uznać zatem należy zarzut uniemożliwienia stronie skarżącej udziału w przedmiotowym postępowaniu. Analiza akt sprawy potwierdza, że pełnomocnik D. T., umocowany w sprawie, był należycie informowany o podejmowanych czynnościach i miał zapewniony w nich udział, były mu także doręczane wydane rozstrzygnięcia. Reasumując, w świetle dokonanych ustaleń, z uwagi na to, że skarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa, zaś konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, [...]WINB przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ powiatowy. Skargę na decyzję [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosła I. M. reprezentowana przez adwokata B. C.. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: I. obrazę przepisów prawa materialnego, tj.: 1. art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż dyspozycja tego przepisu może znaleźć zastosowanie do stanu faktycznego w niniejszej sprawie w sytuacji, gdy w sposób bezsporny organ I instancji po przeprowadzeniu oględzin nieruchomości stwierdził, że na działce ew. gruntu [...] przy ul. S. w W. prowadzone są roboty budowlane polegające na budowie drogi oraz chodnika, a do prowadzenia takich robót wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę, którego nie posiada inwestorka D. T., 2. art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przez drogę wewnętrzną należy rozumieć "wszelkiego rodzaju roboty, które wiążą się z utwardzeniem powierzchni gruntu z wykorzystaniem materiałów budowlanych", w sytuacji, gdy definicja przyjęta przez organ jest sprzeczna z legalną definicją drogi wewnętrznej określonej w ustawie, co doprowadziło do błędnego przyjęcia przez organ, że każda droga wewnętrzna może być wykonywana na gruncie bez uzyskania pozwolenia na budowę a nawet bez dokonania zgłoszenia, 3. art. 48 ust. 1 pkt 1 i art. 48 ust. 5 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uchylenie decyzji nakazującej rozbiórkę drogi wybudowanej przez D. T. na działce gruntu nr [...] przy ul. S. w W., w sytuacji, gdy roboty prowadzone przez inwestorkę na tej nieruchomości bez wymaganego pozwolenia na budowę stanowiły samowolę budowlaną, co uzasadniało rozbiórkę drogi, II. obrazę przepisów postępowania, mającą wpływ na treść wydanej decyzji, tj. 1. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie zgromadzenia oraz wszechstronnego zbadania materiału dowodowego zebranego w toku postępowania i wydanie decyzji na podstawie ustaleń faktycznych poczynionych w sposób zupełnie dowolny, w szczególności przejawiające się w: - pominięciu okoliczności, że stan faktyczny sprawy w zakresie ustalenia, że roboty budowlane prowadzone przez D. T. na działce nr [...] polegały na budowie drogi oraz chodnika z kostki brukowej, został ustalony po przeprowadzeniu przez organ I instancji gruntownej analizy sprawy, w tym dokonaniu oględzin nieruchomości, a zatem organ I instancji dokonał wszystkich czynności niezbędnych do ustalenia charakteru robót prowadzonych na nieruchomości oraz ustalenia, czy roboty te wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, - błędnym ustaleniu, że nie przeanalizowano, czy budowla zlokalizowana przez D. T. na nieruchomości nr [...] przy ul. S. w W. stanowiła drogę ze względu na brak analizy, czy należy ona do którejś z kategorii dróg publicznych, w sytuacji gdy taka analiza jest zbędna dla ustalenia, czy budowla jest drogą czy też nie, - błędnym przyjęciu, że każda droga wykonana na gruncie prywatnym stanowi drogę wewnętrzną, która dla swej budowy nie wymaga pozwolenia na budowę ani nawet zgłoszenia, co jest sprzeczne z legalną definicją drogi oraz drogi wewnętrznej oraz stanem faktycznym sprawy, - dowolnym przyjęciu, że budowla wzniesiona przez inwestorkę na działce nr [...] przy ul. S. w W. polegała jedynie na utwardzeniu powierzchni gruntu tej działki, co pozostaje w sprzeczności z opartymi na oględzinach nieruchomości ustaleniami organu I instancji, według których inwestorka wzniosła na tej działce drogę wraz z chodnikiem, - pominięciu okoliczności, że inwestorka D. T. nie dysponuje i nigdy nie dysponowała żadnym tytułem prawnym do nieruchomości, na której prowadziła roboty budowlane, co powoduje, że nie miała uprawnienia do wznoszenia jakichkolwiek instalacji czy prowadzenia jakichkolwiek prac na działce gruntu nr [...], co uzasadnia wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę prac prowadzonych w sposób sprzeczny z prawem, przez osobę, która nie ma żadnej legitymacji do władania nieruchomością, 2. art. 138 § 2 w zw. z art. 142 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji organu I instancji oraz uchylenie z urzędu postanowienia tego organu o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych w sytuacji, gdy uchylone rozstrzygnięcia nie zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a organ 1 instancji należycie wyjaśnił stan faktyczny i prawny sprawy, 3. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia zaskarżonej decyzji przejawiający się w zawartej w uzasadnieniu decyzji sprzecznej argumentacji organu co do stanu faktycznego i prawnego sprawy, w tym m.in. wielokrotnym posługiwaniu się przez organ zamiennie różnymi pojęciami związanymi z obiektami budowlanymi ("droga", ' droga wewnętrzna', "utwardzenie powierzchni"), co powoduje, że nie można ustalić na jakiej podstawie organ uchylił rozstrzygnięcia organu I instancji, oraz nie można ustalić, jakie dalsze czynności organ I instancji ma podejmować przy ponownym rozpoznaniu sprawy, co uniemożliwia również należytą kontrolę merytoryczną zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zaskarżonym aktem w sprawie niniejszej jest decyzja kasacyjna organu drugiej instancji co powoduje, że zakres kontroli sprawowanej przez sąd jest ograniczony. W orzecznictwie wskazuje się trafnie, że dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd administracyjny nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, gdyż wskutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się natomiast do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić skargę (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 2279/13, Lex Omega nr 1592135). W świetle powyższego rozważenia wymaga zatem, czy w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym zasadne było zastosowanie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Zasadniczo bowiem rzeczą organu administracji publicznej drugiej instancji jest rozpatrzenie sprawy po raz kolejny i wydanie decyzji co do istoty sprawy. Organ ten winien wówczas utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję (art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.), uchylić ją w całości albo w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy bądź umorzyć postępowanie pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), względnie zaś wydać formalne rozstrzygnięcie, umarzające postępowanie odwoławcze (art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.). Wyjątkiem od tej zasady przewidzianym w art. 138 § 2 k.p.a. jest uchylenie przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Jednakże rozstrzygnięcie to może być zastosowane jedynie wtedy, kiedy decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ powinien jednocześnie wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Skorzystanie z dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a. jest możliwe jedynie wówczas gdy organ odwoławczy wykaże i uzasadni konieczność przeprowadzenia w sprawie postępowania wyjaśniającego co najmniej w znacznej części, jedynie bowiem w takiej sytuacji można stwierdzić, że niezbędny do wyjaśnienia przez organ pierwszej instancji zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W przeciwnym razie sprawę może wyjaśnić organ odwoławczy, który nie tylko kontroluje decyzję organu pierwszej instancji, lecz również ponownie rozpoznaje sprawę administracyjną. Rozszerzające interpretowanie art. 138 § 2 k.p.a. i wydawanie w oparciu o ten przepis decyzji w innych sytuacjach niż zostały w nim wskazane uznaje się za niedopuszczalne. Uchylenie rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania jest zatem wyjątkiem od zasady, wedle której organ odwoławczy ma obowiązek rozpoznania sprawy co do meritum. Powody dla których organ odwoławczy tego rodzaju rozstrzygnięcie muszą ściśle odpowiadać przesłankom z art. 138 § 2 k.p.a. Nie wystarczy przy tym ogólne wskazanie, że "sprawa wymaga wyjaśnienia", ani samo wymienienie dostrzeżonych czy domniemanych uchybień. Konieczne jest, aby w wyniku stwierdzonych i realnie istniejących wad postępowania przed organem pierwszej instancji lub wad tkwiących w decyzji konieczne było ponowne przeprowadzenie postępowania . Odnosząc te ogólne rozważania do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy stwierdzić, że decyzja organu odwoławczego zapadła z uchybieniem przesłanek zastosowania omawianego art. 138 § 2 k.p.a. W szczególności, Sąd zauważa, że organ odwoławczy nietrafnie uznał, że materiał dowodowy zgromadzony w aktach administracyjnych nie pozwala na ustalenie , że na działce o nr ew. [...] Inwestorka wybudowała drogę wraz z chodnikiem. Dowody zgromadzone w aktach sprawy, w szczególności dokumentacja zdjęciowa z oględzin w terenie , pozwalają bowiem na bezsporne ustalenie , że wykonane na działce nr [...] roboty budowlane doprowadziły do wybudowania drogi oraz chodnika, a nie polegały jedynie na utwardzeniu powierzchni gruntu tej działki. Do prowadzenia zaś takich robót wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę, którego to obowiązku inwestorka D. T. nie dopełniła. Tym samym za trafny należy uznać zarzut skargi naruszenia przez organ II instancji art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż dyspozycja tego przepisu może znaleźć zastosowanie do stanu faktycznego w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu [...]WINB naruszył także art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych dokonując jego błędnej wykładni poprzez przyjęcie, że przez drogę wewnętrzną należy rozumieć wszelkiego rodzaju roboty, które wiążą się z utwardzeniem powierzchni gruntu z wykorzystaniem materiałów budowlanych. Ma rację Skarżąca, że definicja przyjęta przez organ jest sprzeczna z legalną definicją drogi wewnętrznej określoną w ustawie o drogach publicznych. Zgodnie z art. 8 ust.1 ustawy o drogach publicznych drogą wewnętrzną jest droga – w rozumieniu art. 4 pkt.2 tej ustawy - , która nie została zakwalifikowana do kategorii dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych lub gminnych. Budowa zaś każdej z wymienionych dróg wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Dokonane zaś przez [...]WINB rozważania doprowadziły ten organ do błędnego przyjęcia , że każda droga wewnętrzna może być wykonywana na gruncie bez uzyskania pozwolenia na budowę a nawet bez dokonania zgłoszenia. Tym samym uznać , zdaniem Sądu należy, że organ odwoławczy bezzasadnie uchylił decyzję PINB nakazującą D. T. rozbiórkę drogi i chodnika zbudowanych na działce nr [...] , w sytuacji, gdy Inwestorka dokonała powyższego bez wymaganego pozwolenia na budowę w warunkach samowoli budowlanej. Wydając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy naruszył treść art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. Zaniechał bowiem gruntownej analizy materiału dowodowego zebranego w sprawie , po czym wydał swoje rozstrzygnięcie oparte na dowolnych ustaleniach faktycznych . [...]WINB wadliwie zarzucił organowi powiatowemu, że nie dokonał on analizy, czy będąca przedmiotem sporu droga należy do którejś z kategorii dróg publicznych. Sąd aprobuje w tym względzie pogląd zawarty w skardze, że taka analiza jest zbędna dla ustalenia, czy budowla jest drogą czy też nie. Organ błędnie przyjął także, że każda droga wykonana na gruncie prywatnym stanowi drogę wewnętrzną, która dla swej budowy nie wymaga pozwolenia na budowę ani nawet zgłoszenia, co jest sprzeczne z legalną definicją drogi oraz drogi wewnętrznej o których mowa w ustawie o drogach publicznych jak wskazano wyżej. Z akt sprawy wynika ponadto, że pomimo wezwania przez organ inwestorka D. T. nie udokumentowała, że dysponuje tytułem prawnym do nieruchomości objętej sporem, a co za tym idzie nie wykazała uprawnienia do jej zabudowania . Powyższe zaś stanowiło dodatkowe uzasadnienie do wydania decyzji rozbiórkowej . Organ II instancji wydając zaskarżoną decyzję naruszył zatem art. 138 § 2 k.p.a., a także art.107§3 k.p.a. poprzez brak jej należytego uzasadnienia. Bezzasadnie organ II instancji nałożył także na PIMB obowiązek prawidłowego ustalenia stron postępowania wobec bezspornego , wynikającego z treści księgi wieczystej faktu, że działka nr [...] jest współwłasnością Skarżącej oraz B. i R. K. , które to osoby winny mieć zagwarantowany czynny udział w toczącym się postępowaniu , na wszystkich jego etapach stosownie do treści art. 10 § 1 k.p.a. Wskazane wyżej okoliczności przesądzają o zasadności zarzutów skargi. W ocenie Sądu [...]WINB mógł uzupełnić omawiane postępowanie w kwestiach wymagających wyjaśnienia w oparciu o art.136 k.p.a. bez narażenia się na zarzut naruszenia fundamentalnej zasady dwuinstancyjności postępowania , wynikającej z art. 15 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art.145§1 pkt.1 a i c oraz art. 200 p.p.s.a. orzekł jak na wstępie.