VII SA/Wa 1333/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, Protokolant spec. Agnieszka Wasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2011 r. sprawy ze skargi B. W.-F. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego skargę oddala. Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., Nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, zw. dalej PINB, w [...], na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. 2000 r., Nr 89, poz. 1071, ze zm.), zw. dalej k.p.a., umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wszczętej na wniosek Z. i J. P. dotyczącej rozgraniczenia działki nr [...], z obrębu [...] J., gmina P., będącej we władaniu B. J. W.-F. oraz działki nr [...], z obrębu [...] J., gmina P., będącej we współwłasności J. P. T. i Z. P., P. M. P. oraz Z. i M. P.. W uzasadnieniu wskazał, że podczas kontroli w dniu 19 listopada 2010 r. ustalił, iż przedmiotowy obiekt jest ogrodzeniem między działkami sąsiednimi. Ogrodzenie wykonano z siatki mocowanej do słupków drewnianych wysokości ok. 1,50 m. Na terenie działki nr [...] organ I instancji nie stwierdził istnienia drogi zdefiniowanej art. 4 pkt. 2 ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 1985 r., Nr 14, poz. 40, ze zm.). Ponadto organ I instancji wyjaśnił, że budowa ogrodzeń podlega reglamentacji administracyjnej Prawa budowlanego, tj. obowiązkowi zgłoszenia, tylko od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m [art. 29 ust. 1 pkt 23 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, ze zm.), zw. dalej Prawem budowlanym]. Ponadto powołał się na wyrok NSA z dnia 28 marca 2006 r., sygn. akt OSK 675/05, zgodnie z którym przez pojęcie "innych miejsc publicznych" o których mowa w wyżej przywołanej dyspozycji prawnej nie należy rozumieć dróg niebędących drogami publicznymi w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. W ocenie PINB w [...] wykonanie przedmiotowego ogrodzenia nie podlega reglamentacji Prawa budowlanego, a tym samym kontroli organów nadzoru budowlanego w zakresie zadań i kompetencji określonych w art. 83 Prawa budowlanego. Brak jest zatem podstaw prawnych i faktycznych do stwierdzenia naruszenia przepisów Prawa budowlanego przy budowie przedmiotowego ogrodzenia. Tym samym postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Ponadto organ I instancji wyjaśnił, że jego rozstrzygnięcie nie zamyka dochodzenia uzasadnionych roszczeń przed sądem powszechnym na podstawie art. 154 Kodeksu cywilnego. Odwołanie od ww. decyzji złożył T. P.. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., Nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zw. dalej WINB, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., po rozpoznaniu ww. odwołania, uchylił decyzję PINB w [...] Nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że PINB w [...] nieprawidłowo przyjął na gruncie niniejszej sprawy istnienie przesłanki uzasadniającej umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., ponieważ żadna z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych uzasadniających umorzenie postępowania nie zachodzi w niniejszej sprawie. W ocenie organu odwoławczego ze zgromadzonych w sprawie akt postępowania, jak również z obowiązujących przepisów prawa miejscowego wynika, iż ogrodzenie będące przedmiotem niniejszego postępowania usytuowane jest pomiędzy działkami o nr ew. [...] oraz o nr ew. [...]. Zgodnie z wypisem i wyrysem z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi J. uchwalonym uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] maja 2007 r. (Dz. Urz. Woj. Maz. z dnia 26 lipca 2007 r., Nr 144, poz. 3921) działki oznaczone symbolami [...] oraz [...] znajdują się w obszarze urbanistycznym oznaczonym w planie symbolami odpowiednio - (5MN) oraz (4MN) przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Stosownie natomiast do założeń uchwały Rady Miejskiej Nr [...] z dnia [...] września 2008 r. w sprawie zaliczania do kategorii dróg gminnych ulice zbiorcze, ulice lokalne, ulice dojazdowe, dojazdy i ciągi pieszo - jezdne we wsi J. i części wsi J. (Dz. Urz. Woj. Maz. z dnia 27 listopada 2008 r., Nr 203, poz. 7671) drogi znajdujące się na ww. nieruchomościach zaliczane są do kategorii dróg gminnych. Na podstawie wypisu z rejestru gruntów organ II instancji stwierdził, że działka o nr ew. [...] stanowi drogę. Stosownie do art. 7 ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115, ze zm.) do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Z tych względów organ odwoławczy uznał, że przedmiotowe ogrodzenie, jakkolwiek wykonane na działce prywatnej, zostało umiejscowione od strony drogi gminnej. Zgodnie zaś z art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Dlatego, w ocenie WINB, decyzja PINB w [...] Nr [...] została wydana z naruszeniem prawa. Ponadto z uwagi na to, że inwestor nie dysponuje stosownymi dokumentami, które potwierdzałyby legalność usytuowania ogrodzenia stwierdził, że przedmiotowe ogrodzenie wzniesione zostało w warunkach samowoli budowlanej. Umorzenie postępowania nie znajdowało więc uzasadnienia, a organ powiatowy przy ponownym rozpatrywaniu sprawy winien przeprowadzić postępowanie legalizacyjne z zastosowaniem właściwych przepisów Prawa budowlanego. Odnosząc się do skargi T. P. na działania PINB w [...] dot. przedmiotowego ogrodzenia, w ocenie WINB podnoszony w niej zarzut opieszałości w działaniu PINB w [...] był zasadny w dniu złożenia skargi, jednakże z uwagi na wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie organ odwoławczy nie znalazł podstaw do podjęcia działań dyscyplinujących wobec organu powiatowego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła B. W.-F., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów wpisu od skargi. Zaskarżonej decyzji zarzucono: - naruszenie przepisów prawa budowlanego przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności przepisów art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w związku z art. 1, art. 2 ust. 4, art. 2a ust. 2, art. 7 ust. 1 i 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. 2007 r., Nr 19, poz. 115); - naruszenie przepisów postępowania poprzez brak zapewnienia stronie aktywnego udziału w postępowaniu; - rażący błąd w ustaleniach stanu faktycznego sprawy co do tego, iż rzekomo działka [...] stanowi część drogi gminnej, nadto brak należytej analizy planu i umiejętności jego odczytania, poprzez błędne przyjęcie, iż działka [...] znajduje się w planie miejscowym na obszarze oznaczonym symbolem 2KPj (droga gminna), co jest niezgodne z rzeczywistością. W ocenie skarżącej organ błędnie powielił wadliwe i nieprawdziwe twierdzenia T. P. z odwołania. Zdaniem skarżącej PINB prawidłowo ustalił, że działka [...] nie ma charakteru drogi publicznej, a nadto nawet zgodnie z planem leży poza zasięgiem drogi gminnej. Jeżeli WINB nie był w stanie odczytać planu miejscowego i map, to powinien zwrócić się o wypis z planu miejscowego dla działki [...], co zapobiegłoby kompromitującej organ administracji nieznajomości przepisów i nieumiejętności odczytywania map. W odpowiedzi na skargę [...] WINB podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Rozpatrując sprawę pod kątem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, skarga zaś nie jest zasadna, a zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Kontrolowana przez Sąd decyzja kasacyjna została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., a jej przedmiotem było uchylenie decyzji umarzającej postępowanie toczące się przed organami nadzoru budowlanego. Powodem uchylenia było stwierdzenie przez organ II instancji, iż w postępowaniu przed organem I instancji czynności dowodowe doprowadziły do błędnych wniosków, a w szczególności, iż organ I instancji błędnie przyjął, że ogrodzenie zostało wykonane przez skarżącą pomiędzy działkami prywatnymi, a ponieważ nie przekracza wysokości 2,2 m, nie podlega reglamentacji Prawa budowlanego. Tymczasem, zdaniem organu II instancji, ogrodzenie to jest zlokalizowane od strony drogi publicznej, pomiędzy działkami nr ew. [...] i działką nr ew. [...], na której zlokalizowana jest droga gminna. Okoliczność tę potwierdzają wypis z rejestru gruntów, wypis i wyrys z planu zagospodarowania przestrzennego, a także treść załącznika nr 2 do uchwały Rady Miejskiej w sprawie zaliczenia do kategorii dróg gminnych m.in. ulicy bez nazwy o symbolu 2KPj. W świetle powyższych ustaleń organ doszedł do wniosku, iż decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego w tej sprawie należało uchylić, a postępowanie przeprowadzić ponownie. Konkluzji tej nie sposób zarzucić naruszenia prawa, skoro rozstrzygnięcie organu I instancji nie rozstrzygało merytorycznie sprawy, a kończyło ją w inny sposób (art. 105 § 1 k.p.a.). W takiej sytuacji niezbędne było ponowienie tego postępowania z udziałem stron i możliwością przestawienia argumentów i ustosunkowania się do całości materiału dowodowego zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania. Wprawdzie organ II instancji nie wskazał jakie czynności winny być dokonane w ponowionym postępowaniu, jednakże z uwagi na konieczność ponowienia czynności dowodowych i ustosunkowania się do nich stron postępowania, uchybienie to nie wpływa w sposób istotny na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Odnosząc się do zarzutów skargi, stwierdzić należy, że zarzuty uchybień proceduralnych, a w szczególności brak zapewnienia stronie aktywnego udziału w postępowaniu jest argumentem mogącym wskazywać na konieczność ponowienia postępowania administracyjnego, a takie właśnie rozstrzygnięcie (decyzja kasacyjna) zostało objęte skargą. Zarzuty merytoryczne popełnienia w postępowaniu administracyjnym błędów w zakresie ustalenia stanu faktycznego, co podnosi skarżący, również wskazują na to, że ustaleń tych należy dokonać w ponowionym postępowaniu. Nie jest bowiem rolą Sądu prowadzenie postępowania dowodowego w sprawie administracyjnej, lecz ocena, czy decyzja administracyjna odpowiada prawu, a w tym przypadku, czy organ miał podstawy do uchylenia decyzji I instancji i ponowienia czynności dowodowych. Jak zaś wynika z argumentacji skargi, konieczność powtórnych ustaleń i ich oceny jest zdaniem skarżącego niezbędna. W tym miejscu dodać trzeba, że organ powtórnie prowadzący postępowanie nie jest związany ustaleniami faktycznymi i wyprowadzonymi z nich wnioskami przez organ II instancji, a zawartymi w zaskarżonej decyzji. Istotą bowiem powtórnego postępowania jest ustalenie na nowo stanu faktycznego sprawy, odniesienie się do argumentów podnoszonych przez strony i dopiero na podstawie tych ustaleń wyprowadzenia konsekwencji prawnych, które znajdą wyraz w rozstrzygnięciu. Organ w powtórnym postępowaniu winien też wziąć pod rozwagę aktualny stan faktyczny sprawy, gdyż, jak wynika z akt sprawy, przedmiotowe ogrodzenie zostało już usunięte. W odniesieniu do zarzutów skargi, w której kwestionowane są ustalenia organu II instancji co do przebiegu i położenia drogi gminnej 2KPj, a w szczególności, że droga ta zlokalizowana została na prywatnej działce nr ew. [...], należy stwierdzić, że ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego i uchwał rad gminnych stanowią dla organów podstawę prawną rozstrzygnięć administracyjnych. Każda z takich uchwał może zostać zaskarżona do sądu administracyjnego, a po jej ewentualnym wyeliminowaniu z obiegu prawnego traci ona moc prawną w całości lub części. Dopóki jednak uchwała taka pozostaje w obrocie prawnym, jak już powiedziano, stanowić może podstawę prawną decyzji. Ustalenie zaś, że ogrodzenie zostało wybudowane od strony drogi publicznej, a do takich zaliczyć trzeba drogi objęte wspomnianą uchwałą, stanowi podstawę do przyjęcia, że roboty budowlane przy budowie takiego ogrodzenia należy poprzedzić stosownym zgłoszeniem zamiaru wykonania robót budowlanych na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Nie można zatem skutecznie zarzucić naruszenia w zaskarżonej decyzji tego przepisu, skoro, jeśli ustalenia faktyczne dokonane przez organ II instancji zostaną potwierdzone w powtórnym postępowaniu, wspomniana droga spełnia warunki określone w art. 2a ust. 2, art. 7 ustawy o drogach publicznych, nie jest zaś drogą wewnętrzną o której mowa w art. 8 tej ustawy. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), Sąd skargę oddalił.