VII SA/Wa 1333/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak (spr.), Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Sędzia WSA Maria Tarnowska, Protokolant st. sekr. sąd. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi A. M. i K. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2014 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Decyzją z dnia [...] marca 2014r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 157§1 i 2 oraz art. 158§1 w związku z art. 156§1 Kodeksu postępowania administracyjnego (ustawa z dnia 14 czerwca 1960r. Dz.U. z 2013r. poz. 267), po rozpatrzeniu wniosku A. i K. M. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2013r. nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą D. J., S. R., H. P., J. i D. T. oraz J. i M. M. pozwolenia na budowę kanalizacji sanitarnej grawitacyjnej na działkach nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], przy ul. [...] w [...], gmina [...] – w części dotyczącej działki nr ewid. [...] - odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2013r. oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2012r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że inwestycja objęta decyzją o pozwoleniu na budowę jest inwestycją liniową, w stosunku do której zakres wszczęcia postępowania nadzwyczajnego musi odpowiadać interesowi prawnemu wnioskodawcy. W sprawie wnioskodawcy A. i K. M. wykazali interes prawny jedynie w zakresie działki nr [...], której są współwłaścicielami, dlatego też postępowanie nieważnościowe zostało wszczęte i obejmuje wyłącznie działkę nr ewid. [...]. Dalej organ wyjaśnił istotę i charakter postępowania prowadzonego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji i uznał, po dokonaniu analizy zgromadzonego materiału, że weryfikowana decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2013r. oraz Starosty [...] z dnia [...] listopada 2012r., nie jest dotknięta żadną z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156§1 kpa, w szczególności wadą rażącego naruszenia prawa. Z akt postępowania prowadzonego w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę wynika, że projektowana inwestycja zlokalizowana jest na obszarze objętym Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego części wsi [...] w gminie [...] zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] grudnia 2009r. nr [...] (Dz.U. W.[. z dnia [...] kwietnia 2010r. nr [...] poz. [...]). Zgodnie z § 20 ust. 1 planu, na terenie jego obowiązywania przewiduje się docelowy, zorganizowany sposób odprowadzenia ścieków, natomiast z §20 ust. 3 oraz §27 ust. 1 wynika nakaz objęcia istniejącej i projektowanej zabudowy systemem gminnej sieci kanalizacyjnej. Działka inwestycyjna nr ewid. [...] znajduje się na terenie oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem 3MNU, przeznaczonym do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz usług nieuciążliwych. Na ww. nieruchomości przewidziano infrastrukturę techniczną z istniejącej i projektowanej sieci. Ponadto organ architektoniczno-budowlany przed zatwierdzeniem projektu budowlanego i udzieleniem pozwolenia na budowę dokonał stosownych sprawdzeń wynikających z art. 35 ustawy Prawo budowlane. Oznacza to, że kwestionowana inwestycja nie narusza postanowień planu oraz obowiązujących przepisów. Inwestorzy, wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę złożyli oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania działką nr ewid. [...] na cele budowlane, wynikającym z ustanowionej służebności gruntowej polegającej na przeprowadzeniu mediów przez tę działkę. Powyższe rozstrzygnięcie objęte zostało wnioskiem A. i K. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z dnia [...] maja 2014r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138§1 pkt 1 kpa po rozpoznaniu powyższego wniosku – utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2014r. Ponownie rozpoznając sprawę organ nie znalazł podstaw do uchylenia bądź zmiany zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu braku posiadania przez inwestorów prawa do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że zarzuty takie podnoszone były już na etapie postępowania zwykłego. W aktach tego postępowania znajduje się dokumentacja – Księga Wieczysta nr [...], akt notarialny z dnia [...] listopada 2000r., Rep. A nr [...], akt notarialny z dnia [...] sierpnia 2003r., Rep. A. nr [...] akt notarialny z dnia [...] września 2003 r., Rep. A. [...], z których wynika, że nieruchomość stanowiąca współwłasność skarżących nr ewid. [...] obciążona jest służebnością gruntową w stosunku do każdorazowego właściciela działek nr ewid. [...], [...], [...], [...] i [...] (do których umożliwione zostanie wykonanie kanalizacji sanitarnej w związku z planowaną inwestycją) polegającą na prawie przejazdu i przechodu oraz poprowadzenia wszelkich mediów do tych działek, jak również na prawie wejścia na nieruchomość nr ewid. [...] celem ich naprawy i konserwacji. Tym samym brak jest podstaw do stwierdzenia naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Odnosząc się do zarzutu wygaśnięcia tej służebności organ wskazał, że z wymienionych dokumentów wynika, iż służebność ta została ustanowiona do czasu oddania do użytkowania drogi publicznej zapewniającej dojazd do działek nr ewid. [...], [...], [...] i [...]. Z pisma Urzędu Miasta i Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2012r. znak [...] wynika, że w/w działki – wbrew twierdzeniom skarżących – w chwili wydawania weryfikowanego rozstrzygnięcia organu wojewódzkiego, nie posiadały dostępu do drogi publicznej, gdyż ul. [...] w [...], co prawda została zatwierdzona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, niemniej jednak nie została jeszcze wówczas wybudowana i nie funkcjonowała jako przejezdny ciąg komunikacyjny. W związku z tym dojazd do ww. działek możliwy był wyłącznie przez działkę nr ewid. [...]. Organ podkreślił, że prawo do dysponowania działką na cele budowlane musi istnieć w momencie wydawania pozwolenia na budowę. Późniejsze zmiany stanu faktycznego, np. wygaśnięcie służebności gruntowej nie mają wpływu na ocenę prawidłowości wydanego pozwolenia na budowę. Wskazał także, że bez wpływu na rozstrzygnięcie pozostaje zarzut dotyczący braku posiadania przez D. N., U. Z., K. K., A. G. i P. S. służebności gruntowej, polegającej na przeprowadzenie mediów przez działkę nr ewid. [...], z uwagi na treść rozstrzygnięcia z uwagi na to, że pozwolenie na budowę nie zostało udzielone w/w osobom, a tym samym organ nie ma możliwości oceny prawa w/w osób do dysponowania działką [...] na cele budowlane. Także zarzut dotyczący istnienia mapy, na której znajdują się przyłącza do sieci kanalizacyjnej po drugiej stronie drogi pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia, z uwagi na to, że weryfikowane w postępowaniu nadzwyczajnym pozwolenie na budowę dotyczyło wyłącznie działek nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], zaś budowa samych przyłączy nie wymaga pozwolenia na budowę, a jedynie zgłoszenia, stosownie do art. 29 ust 1 pkt 20 Prawa budowlanego. Podsumowując swoje rozważania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał zasadność podjętego rozstrzygnięcia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2014 r. wnieśli A. i K. M. . Decyzji zarzucili naruszenie prawa materialnego tj. – art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane oraz § 27 ust. 1 Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego części wsi [...] z dnia 1[...]6 grudnia 2009r. polegające na przyjęciu, iż projekt budowlany jest zgodny z planem, którego ustalenia dotyczą tylko budowy gminnej sieci kanalizacyjnej, natomiast przez nieruchomość stanowiącą własność skarżących przebiegać ma prywatna sieć kanalizacyjna; naruszenie art. 32 pkt 1, 2 i 4 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że oświadczenia złożone przez inwestorów – mimo, że skarżący kwestionowali fakt istnienia ich prawa do dysponowania przedmiotową nieruchomością – są wystarczające do wydania pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy niezbędne było ustalenie, czy służebność ustanowiona na rzecz inwestorów nie wygasła, a nadto naruszenie przepisów postępowania – art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 7, 8, 9, 10 § 1, 77, 80 oraz 107 § 3 kpa, poprzez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, brak rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia oraz błędne uzasadnienie decyzji ograniczające się do przytoczenia przepisów prawa, oraz brak rzetelnego wyjaśnienia stronom wydanego rozstrzygnięcia. Uzasadniając podniesione zarzuty wskazali, że brak jest podstaw do uznania przedmiotowej inwestycji za zgodną z planem z uwagi na objęcie nieruchomości inwestorów ustaleniami planu miejscowego w zakresie przyłączenia do istniejącej sieci kanalizacyjnej. Budowa kanalizacji sanitarnej objętej kwestionowanym pozwoleniem na budowę może doprowadzić do sytuacji, że przewidziana w planie miejscowym budowa gminnej kanalizacji nigdy nie zostanie zrealizowana. Powtórnie zakwestionowali prawo inwestorów do dysponowania działką [...] (stanowiącą ich współwłasność) na cele budowlane, z uwagi na wygaśnięcie służebności. Zwrócili uwagę na treść aktu notarialnego z dnia [...] listopada 2000r., Nr Rep A [...], w którym na wymienionej działce została ustanowiona służebność gruntowa o szerokości 2m na rzecz każdoczesnego właściciela działek numer [...], [...], [...], [...] polegająca m.in. na prawie przejazdu i przechodu oraz poprowadzenia wszelkich mediów do tych działek przez działkę obciążoną, lecz jedynie do czasu oddania do użytkowania drogi publicznej zapewniającej dojazd do tych działek. Nie była to służebność o charakterze bezterminowym. W czasie, gdy inwestorzy czynili starania o uzyskanie pozwolenia na budowę (2011r.), wszystkie wymienione wyżej działki posiadały już dostęp do drogi publicznej (ul. [...] i [...] w [...]), wobec czego zaistniała przesłanka wygaśnięcia istniejącej służebności. Organ zatem powinien zażądać od inwestorów dodatkowych dokumentów, które mogłyby potwierdzać, że w dacie złożenia oświadczenia istotnie dysponowali prawem do działki nr [...]. Dodatkowo wskazali na negatywny wpływ budowy kanalizacji na stan ich budynku mieszkalnego, który powstał w latach 50-tych XXw. Kanalizacja została przeprowadzona w odległości 0,98m od ściany budynku, a więc poza granicą ustanowionej służebności. Ponownie podnieśli zarzut rozbieżności treści map (konkretnie mapy stanowiącej załącznik do decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 2012r. oraz tej samej mapy, w której naniesiono korektę w dniu 7 września 2010r. i która również załączona była do akt obrazujących projekty sieci kanalizacyjnych). Wbrew stanowisku organu stwierdzili, że fakt, iż na jednej z map przyłącza kanalizacyjne znajdują się poza granicą służebności i obejmują przyłącza działek nieuprawnionych właścicieli działek o nr [...], [...], [...] i [...] (a więc inaczej niż zakładano pierwotnie), ma istotne znaczenie dla niniejszej sprawy, ponieważ decyduje to o zakresie prowadzonej inwestycji, a tym samym o wpływie przyłączy kanalizacyjnych na nieruchomość skarżących. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2014 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2014r., którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę kanalizacji sanitarnej grawitacyjnej na wskazanych działkach przy [...] w [...]. Decyzja ta wydana została w postępowaniu nadzwyczajnym prowadzonym w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami materialnoprawnymi, wyliczonymi w art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności oznacza, iż weryfikowana decyzja jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania/skutek ex tunc/ (por. J. Borkowski, B. Adamiak - Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck Warszawa 1996, s. 699). Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą winno być ustalenie, czy dana decyzja dotknięta została jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a nie ponowne rozpatrzenie sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 1987 r., IV SA 1062/86, ONSA 1987/1/35. Zgodzić się należy z organem, iż biorąc pod uwagę okoliczności niniejszej sprawy pierwszoplanowe znaczenie ma ocena kontrolowanej decyzji z punktu widzenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa, jako wydangi"bez podstawy prawnej lub rażącym naruszeniem prawa". Zarówno w orzecznictwie, jak i piśmiennictwie przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok SN z dnia 8 kwietnia 1994 r. IIIARN 13/94, OSN 1994/3/36. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisami prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Zaznaczyć przy tym należy, iż w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis , który ma być stosowany w bezpośrednim rozumieniu. Sankcja w postaci stwierdzenia nieważności decyzji nie jest zatem możliwa do zastosowania, gdy decyzja wymaga złożonego procesu wykładni i której wynik jest sporny w judykaturze (zob. glosa B. Adamiak do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2006 r. I FSK 439/05, OSP 2007/9/100). Pamiętać tez należy, iż o rażącym naruszeniu prawa można mówić w przypadku norm prawnych nie budzących wątpliwości interpretacyjnych. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyroki Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 1988 r., II SA 981/88, ONSA 1988/21/96 z dnia 21 października 1992 r. sygn. akt V SA 86/92, ONSA 1993/1/23; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 kwietnia 1994 r., sygn. akt IIIARN 15/94, OS NAP 1994/3/36. Rażące naruszenie prawa stanowi kwalifikowaną formę naruszenia prawa. Naruszeni przepisów postępowania lub prawa materialnego, nawet mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność decyzji, gdy ma charakter rażący. A zatem dla uznania, ze wystąpiło owo kwalifikowane "naruszenie prawa", konieczne jest stwierdzenie, jaki konkretny przepis został naruszony i wykazanie, iż miało ono charakter rażący. Nadto bezwzględnym obowiązkiem organu jest wykazanie, dlaczego konkretne naruszenie prawa ocenił jako rażące. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszego postępowania stwierdzić należy, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekając o braku kwalifikowanej wadliwości decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. niewadliwie ocenił, iż decyzja ta (a także poprzedzająca ją decyzja Starosty [...] z dnia [...] listopada 2012r.) nie jest dotknięta żadną z kwalifikowanych wad, o których stanowi art. 156§1 kpa, a w szczególności wadę rażącego naruszenia prawa. Ustawa z dnia 7 sierpnia 1994 r. Prawo budowlane w Rozdziale 4 Postępowanie poprzedzające rozpoczęcie robót budowalnych, precyzyjnie określa procedurę poprzedzającą wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę lub decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Artykuł 32 ww. ustawy określa warunki jakie musi spełnić inwestor składając wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę. Jednym z nich jest złożenie oświadczenia, pod rygorem, odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 32 ust. 4 pkt 2). Przepis w tym brzmieniu obowiązuje od dnia 11 lipca 2013 r. i zobowiązuje inwestora zamiast dotychczasowego wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane np. za pomocą odpowiednich dokumentów, jedynie do złożenia stosownego oświadczenia. Wzór tego oświadczenia stanowi załącznik do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę (Dz. U. nr 120, poz. 1127 ze zm.). Zmiana przepisów oznacza, że obecnie inwestor nie musi udowadniać prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, natomiast organ, co do zasady, nie ma kompetencji do badania prawdziwości złożonego oświadczenia (por. Prawo budowlane, Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, wyd. 4, C.H. Beck, str. 413-414). Przepisy ustawy Prawo budowlane zawierają legalną definicję pojęcia "prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane" (art. 3 pkt 11), zgodnie z którą należy przez to rozumieć tytuł prawny wynikający m.in. z ograniczonego prawa rzeczowego, jakim jest w niniejszej sprawie służebność gruntowa. Z akt postępowania wynika, że działka nr ewid. [...] stanowiąca współwłasność skarżących obciążona jest służebnością gruntową (art. 285§1 k.c.) na rzecz każdoczesnego właściciela działek nr [...], [...], [...], [...] i [...], polegająca na prawie przejazdu i przechodu oraz poprowadzenia wszelkich mediów do tych działek, jak również na prawie wejścia na nieruchomość służebną celem ich naprawy i konserwacji. Ustanowiona służebność wpisana została do Księgi Wieczystej nr [...]. W tych okolicznościach Sąd w pełni aprobuje stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o braku podstaw do kwestionowania przez organ architektoniczno - budowlany oświadczenia o prawie do dysponowania działką [...] na cele budowlane. Oceny tej nie może zmienić twierdzenie skarżących, że organ nie zbadał czy ustanowiona służebność nie wygasła, gdyż postępowanie wyjaśniające w tym zakresie zostało przeprowadzone. Sąd nie podziela także zarzutu skargi dotyczącego rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, stosownie do którego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza m.in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z akt postępowania zwykłego wynika, że projektowana inwestycja zlokalizowana jest na obszarze objętym Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego części wsi [...] w gminie [...] i jak niewadliwie ustalił organ nie narusza postawień Planu. Sąd w pełni akceptuje przedstawioną argumentację i ocenę organu. Brak jest także podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania. Organ administracyjny przeprowadził postępowanie w sposób wnikliwy, ustalił i ocenił wszystkie okoliczności sprawy istotne z punktu widzenia postępowania nadzwyczajnego. Zauważyć tylko należy, że zarzut naruszenia przepisów postępowania nie może dotyczyć naruszenia art. 156§1 kpa, gdyż jest to przepis prawa materialnego mimo, że został zamieszczony w kpa. Podsumowując, Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. orzekająca o braku kwalifikowanej wadliwości w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa decyzji i Starosty [...] z dnia [...] listopada 2012 r. nie narusza prawa. Z tych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r. poz. 270 ze zm.) orzeczono, jak w sentencji.