VII SA/Wa 1336/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Sędzia WSA Mariola Kowalska, Asesor WSA Paweł Groński (spr.), , Protokolant Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2008 r. sprawy ze skargi Z. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania. I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego Z. P. kwotę 500 (pięćset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego -tekst jednolity Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej kpa) oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania Z. P. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] maja 2008r., znak: [...] nakazującej M. i A. M. zaniechanie dalszych robót przy dociepleniu budynku mieszkalnego zlokalizowanego w W. przy ul. W. [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie administracyjne pierwszej instancji. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że w wyniku przeprowadzonej w dniu [...] maja 2007r. wizji ustalono, że na działce o nr ewid. gruntów [...] w W. przy ul. W. [...] znajduje się budynek mieszkalny murowany zlokalizowany przy granicy z działką sąsiednią ze spadkiem dachu skierowanym na teren własnej działki inwestora. Budynek ten został docieplony styropianem i otynkowany na przełomie 2003-2004r. Organ ustalił, że na wykonanie robót polegających na dociepleniu budynku wymagane było złożenie zgłoszenia do właściwego organu, a inwestor takiego zgłoszenia nie posiadał. W związku z powyższym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. na podstawie art. 50 ust. 1 pkt. 3 Prawa budowlanego, wydał w dniu [...] czerwca 2007 r. postanowienie nr [...], wstrzymujące roboty budowlane. Na powyższe postanowienie zażalenie złożyła G.S. zaś w związku z niewydaniem przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. w terminie 2 miesięcy decyzji, o której mowa w art.51 Prawo budowlane, zaskarżone postanowienie z dnia [...] czerwca 2007r. straciło ważność, wobec czego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] października 2007r. nr [...] umorzył postępowanie zażaleniowe. Następnie w dniu [...] stycznia 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. wydał postanowienie nr [...], którym ponownie wstrzymał roboty budowlane oraz nałożył obowiązek przedstawienia inwentaryzacji urbanistyczno-budowlanej wraz z oceną techniczną wykonanego docieplenia. Inwestor w wyznaczonym terminie złożył odpowiednią dokumentację, w związku z czym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. wydał decyzję z dnia [...] lutego 2008r nr [...] nakazującą M. i A. M. zaniechanie dalszych robót przy dociepleniu budynku mieszkalnego zlokalizowanego w W. przy ul. W. [...] i umarzającą postępowanie administracyjne w tej sprawie. Po rozpatrzeniu odwołania od powyższej decyzji złożonego przez Z. P. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2008r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji wskazując na naruszenie art. 105 § 1 kpa. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. decyzją z dnia [...] maja 2008r. nr [...] nakazał M. i A. M. zaniechanie dalszych robót przy dociepleniu budynku mieszkalnego zlokalizowanego w W. przy ul. W. [...]. Rozpatrując odwołanie Z. P. od powyższej decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że inwestorzy wykonali roboty budowlane polegające na ociepleniu styropianem i otynkowaniu budynku mieszkalnego na przełomie 2003-2004 roku, bez złożenia zgłoszenia do właściwego organu. W rezultacie zastosowanie w niniejszej sprawie znajdował art. 50 ust. 1 pkt. 1 Prawa budowlanego oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, zgodnie z którym organ nadzoru budowlanego nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Organ podniósł, że M. i A. M. przedstawili inwentaryzację architektoniczno-budowlaną wykonanego docieplenia budynku mieszkalnego sporządzoną przez mgr. inż. P. P., posiadającego uprawnienia budowlane, w której stwierdza się, że ocieplenie wykonano zgodnie z zasadami sztuki budowlanej oraz wytycznymi dotyczącymi wykonywania dociepleń budynków podanych przez producenta stosowanych materiałów budowlanych. Dodatkowo ocieplenie wykonane zostało z materiałów posiadających odpowiednie aprobaty techniczne oraz nie stwarza zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia, ani uciążliwości dla środowiska i budynek może być użytkowany zgodnie z przeznaczeniem. W związku z powyższym organ drugiej instancji stwierdził, iż w niniejszej sprawie występuje przesłanka bezprzedmiotowości, gdyż brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy. Powyższa decyzja została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez Z. P. W skardze tej Z. P. przede wszystkim podważył rzetelność oceny dokonanej przez mgr. inż. P. P., wskazując na pogorszenie estetyki elewacji i szpecący charakter niedokończonych prac ociepleniowych, w odniesieniu do ściany budynku graniczącej z działką skarżącego. Skarżący podniósł, że osoba sporządzająca ocenę wykonanych robót nie miała dostępu do wspomnianej części budynku, w związku z czym błędnie przyjęła, że prace zostały ukończone. Wniósł o zobowiązanie inwestora do zakończenia prac polegających na otynkowaniu i pomalowaniu granicznej ściany i w ten sposób doprowadzenie do stanu istniejącego przed rozpoczęciem robót ociepleniowych. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim należy podkreślić, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w niniejszej sprawie niewłaściwie zastosował przepis art. 105 kpa stwierdzając, że postępowanie administracyjne jest bezprzedmiotowe. W ocenie Sądu nie można w żaden sposób uznać, że postępowanie dotyczące samowolnie prowadzonych prac ociepleniowych budynku mieszkalnego zlokalizowanego w W. przy ul. W. [...] jest bezprzedmiotowe. Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego mamy bowiem do czynienia w sytuacji, gdy brak jest sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 kpa, a organ w świetle ustaleń faktycznych i prawnych stwierdza, że nie dysponuje materialnoprawnymi podstawami do wydania władczego rozstrzygnięcia merytorycznie załatwiającego sprawę. Sprawą administracyjną będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego jest kwestia legalizacji samowolnie wykonanego ocieplenia budynku mieszkalnego zlokalizowanego w W. przy ul. W. [...] i doprowadzenie stwierdzonego naruszenia Prawa budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Nie można w żadnym przypadku stwierdzić, że w niniejszej sprawie brak jest któregokolwiek elementu stosunku administracyjnoprawnego, który to brak powodowałby bezprzedmiotowość postępowania i konieczność jego umorzenia. W rozstrzyganej sprawie bezsporne jest – co wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w szczególności z protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu [...] maja 2007 r. - że budynek znajdujący się na działce o nr ewid. gruntów [...] w W. przy ul. W. [...] został na przełomie 2003-2004 r. ocieplony styropianem i otynkowany bez wymaganego zgłoszenia do właściwego organu. W tej sytuacji organ właściwie rozważył zastosowanie przepisów art. 50 i 51 Prawa budowlanego, choć należy wskazać ubocznie w tym miejscu, że wadliwe jest bezrefleksyjne zastosowanie art. 50 i wstrzymanie robót budowlanych bez jednoznacznego ustalenia, czy roboty te zostały ukończone, jak również dwukrotne wstrzymywanie tych samych robót w oparciu o wspomnianą podstawę prawną. Tym niemniej skoro organ właściwie zastosował art. 51 Prawa budowlanego to zobowiązany był niewątpliwie do merytorycznego zakończenia postępowania w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych polegających na ociepleniu budynku. Należy w tym miejscu podkreślić, że zgodnie z art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych, o którym mowa w art. 50 ust. 1 cytowanej ustawy organ może nałożyć obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz. Przytoczony przepis zawiera w istocie możliwość skorzystania przez organ prowadzący postępowanie naprawcze z odpowiedniego środka dowodowego, w oparciu o który podejmuje odpowiednie działania zmierzające do zakończenia postępowania w zależności od ustaleń dotyczących stanu faktycznego. Zgodnie z art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego organ w terminie 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia - odpowiednio do zgromadzonego materiału dowodowego – w drodze decyzji: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo 3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. W rozstrzyganej sprawie obowiązkiem organu, który postanowieniem z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] nałożył obowiązek przedstawienia przez inwestorów inwentaryzacji urbanistyczno-budowlanej wraz z oceną techniczną wykonanego docieplenia była właściwa ocena zgromadzonego materiału dowodowego, w tym przedłożonej oceny i podjęcie decyzji co do dalszych działań w sprawie samowolnie wykonanych robót. Organ nadzoru budowlanego nie może ograniczyć się jedynie do stwierdzenia wykonania obowiązku polegającego na przedstawieniu wspomnianej inwentaryzacji technicznej bez dokonania jej wnikliwej oceny w świetle innych ustalonych elementów stanu faktycznego. Wskazać dodatkowo należy, że rozstrzygnięcie w postaci stwierdzenia wykonania obowiązku możliwe byłoby dopiero w trybie art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, jako następstwo prawidłowo wykonanego przez inwestora obowiązku nałożonego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, a zatem - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (na marginesie przypomnienia wymaga, że przepis ten nie przewiduje w ogóle możliwości wykonania robót lub czynności w postaci złożenia dokumentów co wielokrotnie podnoszono w orzecznictwie sądowoadministracyjnym). Reasumując, skoro organ nadzoru budowlanego nałożył obowiązek przedłożenia odpowiedniej inwentaryzacji urbanistyczno-budowlanej wraz z oceną techniczną wykonanego docieplenia i otrzymał taką dokumentację to zobowiązany był do jej analizy i orzeczenia merytorycznego w oparciu o art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Zobowiązany był zatem albo do nałożenia obowiązku, o którym mowa w cytowanym wyżej art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, a następnie orzeczenia o jego wykonaniu na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 tej ustawy, albo do stwierdzenia braku podstaw do nałożenia obowiązków, o których mowa w cytowanym przepisie art. 51 ust. 1 pkt 2. Jedynie taka decyzja mogłaby zostać uznana za prawidłowe zakończenie prowadzonego postępowania naprawczego. Wprawdzie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego słusznie uznał decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] maja 2008r., znak: [...] za wadliwą, ponieważ organ pierwszej instancji nie mógł zakończyć postępowania administracyjnego nakazując zaniechanie dalszych robót budowlanych. Tym niemniej także zaskarżona decyzja jest obarczona wadą istotną z punktu widzenia prawidłowego zakończenia sprawy, gdyż [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie mógł orzec na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, uchylając zaskarżoną decyzję w całości i umarzając postępowanie pierwszej instancji. W takiej sytuacji organ odwoławczy zobowiązany był uchylić wadliwą decyzję i orzec co do istoty sprawy lub przeprowadzić ewentualnie dodatkowe postępowanie dowodowe. Reasumując w niniejszej sprawie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego naruszył przepis art. 51 Prawa budowlanego oraz art. 105 kpa, a także błędnie zastosował art. 138 § 1 pkt 2 kpa. W rezultacie spowodowało to również naruszenie art. 7 i 77 kpa oraz art. 107 § 3 kpa. Wszystkie te uchybienia miały zaś istotny wpływ na wynik sprawy. Obowiązkiem organu nadzoru budowlanego będzie rozpatrzenie sprawy w trybie art. 138 § 1 pkt 2 kpa i merytoryczne orzeczenie co do istoty sprawy. W tym celu do organu odwoławczego należeć będzie jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego, w szczególności w oparciu o inwentaryzację architektoniczno-budowlaną wykonanego docieplenia budynku mieszkalnego sporządzoną przez mgr. inż. P. P., ale także przy uwzględnieniu uwag i zastrzeżeń wnoszonych przez Z. P., w odniesieniu do zakresu wykonanych robót budowlanych. Organ powinien także ustalić, czy przedstawiona inwentaryzacja mgr. inż. P. P. obejmuje część budynku graniczącą z działką skarżącego. Jeżeli organ odwoławczy uzna, że zgromadzony materiał odwoławczy nie pozwala na wydanie decyzji może skorzystać ze środka przewidzianego w art. 136 kpa lub wydać rozstrzygnięcie określone w art. 138 § 2 kpa - o ile spełnione zostaną przesłanki określone w tym przepisie. Dopiero wydanie decyzji merytorycznej przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w oparciu o cytowane wyżej przepisy art. 51 Prawa budowlanego będzie mogło być uznane za prawidłowe i odpowiadające przepisom prawa. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit c) oraz art. 152 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 tej ustawy.