VII SA/Wa 1336/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Sidorowska-Ciesielska, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, asesor WSA Nina Beczek (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 listopada 2025 r. sprawy ze skargi D. Z. i T. Z. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 10 kwietnia 2025 r. znak: DOZ-APN.650.106.2025.MR w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z 10 kwietnia 2025 r. znak: DOZ-APN.650.106.2025.MR stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego przez D. Z. i T. Z. od opinii konserwatorskiej wydanej po rozpatrzeniu wniosku Gminy K. z 10 stycznia 2025 r., dotyczącej zezwolenia na realizację inwestycji drogowej dla zadania pn. [...]. W uzasadnieniu postanowienia Minister podał, że [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków pismem z 10 lutego 2025 r., znak: ZN.5183-59.2025.ISW, zaopiniował pozytywnie przedłożony projekt dla powyższego zadania inwestycyjnego. Powyższa opinia została wydana na podstawie art. 11d ust. 1 pkt 8 lit. f ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 311). Od przedmiotowej opinii D. Z. i T. Z. wnieśli odwołanie. Skarżący zwrócili się do Ministra o unieważnienie lub cofnięcie powyższej opinii [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Minister, po rozpatrzeniu odwołania wyjaśnił, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 7 lipca 1992 r., sygn. akt SA/Gd 746/92, że w doktrynie i orzecznictwie wskazuje się, że przyczyny niedopuszczalności odwołania mogą mieć charakter podmiotowy lub przedmiotowy. Przyczyny o charakterze podmiotowym związane są przede wszystkim z wniesieniem odwołania przez jednostkę nieposiadającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia. Z kolei przyczyny przedmiotowe wiążą się z brakiem przedmiotu zaskarżenia i obejmują przede wszystkim przypadki braku aktu, który może być w drodze odwołania zaskarżony. Odwołanie jest zatem niedopuszczalne, jeżeli decyzja nie weszła do obrotu prawnego albo gdy czynność organu nie jest decyzją administracyjną. W powołanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "Jeżeli sprawa nie podlega załatwieniu przez wydanie decyzji administracyjnej, a strona wniosła odwołanie od informacji udzielonej przez organ I instancji, organ II instancji stwierdza niedopuszczalność odwołania (art. 134 Kpa)". Natomiast w wyroku z dnia 11 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1661/06 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając, że odwołanie jest niedopuszczalne wyjaśnił: "Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn przedmiotowych, jak też z przyczyn podmiotowych. W pierwszej grupie wymienić można brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego lub wyczerpanie przysługujących środków dowodowych". Dodatkowo Minister wskazał, że zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 8 lit. f ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera m.in. opinię właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków - w odniesieniu do dóbr kultury chronionych na podstawie odrębnych przepisów. Zgodnie z art. 11d ust. 2 i 3 ustawy, wojewódzki konserwator zabytków wydaje opinię, na wniosek właściwego zarządcy drogi, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia otrzymania wniosku o wydanie opinii. Niewydanie opinii w tym terminie traktuje się jako brak zastrzeżeń do wniosku. Zastępuje ona uzgodnienia, pozwolenia, opinie bądź stanowiska właściwych organów wymagane odrębnymi przepisami. W myśl art. 11c ustawy do postępowania w sprawach dotyczących wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się przepisy kpa, z zastrzeżeniem przepisów niniejszej ustawy. Zawarte w powyższym przepisie odesłanie do stosowania kpa dotyczy decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Wynika to z art. 1 pkt 1 kpa stanowiącego, że Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco. Postępowanie administracyjne kończące się decyzją zezwalającą na realizację inwestycji drogowej rozpoczyna się od złożenia wniosku przez inwestora. Przed złożeniem tego wniosku inwestor wykonuje szereg czynności związanych z przygotowaniem wniosku, w tym dołącza opinię właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. Oznacza to, że uzyskiwanie opinii poprzedza złożenie wniosku, a zatem czynności te są dokonywane przed formalnym wszczęciem postępowania w sprawie. Zatem, do opinii wojewódzkiego konserwatora zabytków, o której mowa w art. 11d ust. 1 pkt 8 lit. f ustawy nie stosuje się przepisów kpa. Z uwagi na fakt, że opinia wojewódzkiego konserwatora zabytków nie podlega reżimowi kpa, brak jest przedmiotu zaskarżenia w omawianej sprawie. Brak przedmiotu zaskarżenia powoduje, że odwołanie jest niedopuszczalne. Okoliczność ta stanowi przesłankę przedmiotową do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 kpa. Postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego stało się przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez D. Z. i T. Z., działających przez profesjonalnego pełnomocnika będącego adwokatem. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1. art. 77 kpa poprzez dokonanie błędnej oceny dowodów i w konsekwencji uznanie, że odwołanie skarżących od opinii [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 10.02.2025 r. jest niedopuszczalne, ponieważ pozyskanie opinii jest czynnością poprzedzającą złożenie wniosku o wydanie decyzji o [pic] zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a więc kiedy nie obowiązują przepisu Kodeksu postępowania administracyjnego, podczas gdy właściwa ocena dowodów powinna utwierdzić w przekonaniu Ministerstwo Kultury, że faktycznie pozyskanie opinii Konserwatora Zabytków przez inwestora nastąpiło 10.02.2025 r., a więc już w czasie trwającego postępowania administracyjnego (wniosek złożony 19.02.2024 r.), tym samym skarżącym przysługiwało prawo wniesienia odwołania od opinii konserwatora w oparciu o przepisy kpa; 2. art. 134 kpa poprzez błędne uznanie, że odwołanie skarżących od opinii [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 10.02.2025 r., który pozytywnie zaopiniował przedłożony projekt, jest niedopuszczalne, ponieważ zdaniem Ministerstwa Kultury nie mają zastosowania przepisy kpa, ponieważ czynności, w tym uzyskanie opinii konserwatora, są czynnościami poprzedzającymi złożenie wniosku, gdzie przepisy postępowania administracyjnego nie mają zastosowania (dopiero złożenie wniosku inwestora rozpoczyna bieg postępowania administracyjnego, gdzie przepisy mają zastosowanie), podczas gdy uzyskanie opinii pozytywnej konserwatora zabytków nastąpiło 10.02.2025 r., złożenie wniosku nastąpiło 19.02.2024 r,. tym samym inwestor nabył opinię w czasie, kiedy toczyło się postępowanie o wydanie decyzji o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej, a więc wtedy, kiedy obowiązywały przepisy postępowania administracyjnego, a więc przysługiwało skarżącym złożenie odwołania od opinii konserwatora, która jest przedmiotem zaskarżenia. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżalnego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna, ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowi przepis art. 134 kpa. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Organ odwoławczy po otrzymaniu odwołania obowiązany jest zbadać jego dopuszczalność. Dopuszczalność odwołania jest wyznaczona przesłankami przedmiotowymi i przesłankami podmiotowymi. Przesłanki podmiotowe wiążą się z niezdolnością odwołującego się do czynności prawnych czy oczywistym brakiem legitymacji odwoławczej. Do przyczyn przedmiotowych niedopuszczalności odwołania zalicza się zaskarżenie aktu niebędącego rozstrzygnięciem administracyjnym w rozumieniu kpa lub wniesienie odwołania od rozstrzygnięcia, które nie zostało doręczone lub ogłoszone stronie. Inne przypadki niedopuszczalności przedmiotowej to odwołanie się od rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, które stało się ostateczne wskutek upływu terminu do wniesienia środka zaskarżenia lub przedwczesne wniesienie środka zaskarżenia. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Minister słusznie wskazał, że w omawianej sprawie zaistniała niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych. W niniejszej sprawie, na podstawie art. 11d ust. 2 w zw. z art. 11 ust. 1 pkt 8 lit. f ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (powoływanej dalej jako "specustawa drogowa"), Gmina K. wnioskiem z 10 stycznia 2025 r. zwróciła się do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o wydanie opinii do wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla zadania pn. [...]. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w dniu 10 lutego 2025 r. wydał opinię konserwatorską dla projektu inwestycji drogowej, którą zaopiniował pozytywnie przedłożony projekt dla powyższego zadania inwestycyjnego. Jak zasadnie wskazał Minister, do wydania opinii odnosi się art. 11d ust. 2 specustawy drogowej. Zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 8 lit. f specustawy drogowej, wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności opinię właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków - w odniesieniu do dóbr kultury chronionych na podstawie odrębnych przepisów. Zgodnie z art. 11d ust. 2 specustawy drogowej, wojewódzki konserwator zabytków wydaje opinię, o której mowa w ust. 1 pkt 8, na wniosek właściwego zarządcy drogi, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia otrzymania wniosku o wydanie opinii. Niewydanie opinii w tym terminie traktuje się jako brak zastrzeżeń do wniosku. W myśl art. 11d ust. 3 tej ustawy, opinie, o których mowa w ust. 1 pkt 8, zastępują uzgodnienia, pozwolenia, opinie bądź stanowiska właściwych organów wymagane odrębnymi przepisami. W świetle art. 11c specustawy drogowej, do postępowania w sprawach dotyczących wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem przepisów niniejszej ustawy. Zawarte w tym przepisie odesłanie do stosowania kpa dotyczy decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Wynika to z art. 1 pkt 1 kpa stanowiącego, że Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco. Postępowanie administracyjne kończące się decyzją zezwalającą na realizację inwestycji drogowej rozpoczyna się od złożenia wniosku przez inwestora. Przed złożeniem tego wniosku inwestor wykonuje szereg czynności związanych z przygotowaniem wniosku, w tym jak już wyżej wskazano, dołącza opinię właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. Oznacza to, że uzyskiwanie opinii poprzedza złożenie wniosku, a zatem czynności te są dokonywane przed formalnym wszczęciem postępowania w sprawie. Zatem, do opinii wojewódzkiego konserwatora zabytków, o której mowa w art. 11d ust. 1 pkt 8 lit. f ustawy nie stosuje się przepisów kpa. Wskazać dodatkowo trzeba, że tryb art. 106 kpa oraz skutki nieokreślenia warunków akceptacji projektu dotyczą tylko czynności uzgodnienia. Przepis art. 106 kpa wykorzystuje znaną w prawie administracyjnym instytucję współdziałania organów w toku załatwiania sprawy. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu pięciu sędziów z dnia 15 lutego 1999 r., sygn. akt OPK 14/98 (dostępna są na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), najluźniejszą formą współdziałania organów administracji publicznej jest współdziałanie polegające na zasięganiu opinii. Współdziałanie takie polega na tym, że jeden z organów jest zobowiązany, przed podjęciem decyzji, do zasięgnięcia opinii w sprawie od innego organu. Organ zobowiązany do zasięgnięcia opinii, nie jest prawnie związany stanowiskiem organu opiniującego. Współdziałanie, którego istotą jest wyrażenie opinii, zbliżone jest do konsultacji czy też doradztwa. Inną formą współdziałania organów administracji publicznej są działania określone w przepisach prawnych jako podjęte "w porozumieniu", "po porozumieniu", "w uzgodnieniu", "po uzgodnieniu" lub "wymagające uzgodnienia". "Porozumienie" i "uzgodnienie" są to bez wątpienia w języku potocznym, jak i prawniczym, zwroty w swej treści bardziej stanowcze i jednoznaczne, niż "opiniowanie", zakładają bowiem jednolitość stanowiska i zgodność poglądów zainteresowanych podmiotów w danej sprawie. W relacji opartej na współdziałaniu organów administracji publicznej, można wyróżnić organ decydujący oraz organ współdziałający. Organ decydujący, wszczynając postępowanie administracyjne w sprawie, ma prawo żądać zajęcia stanowiska (uzgodnienia) przez organ współdziałający, sam zaś jest zobowiązany do "załatwienia sprawy" w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Z kolei organ współdziałający jest zobowiązany do zajęcia stanowiska w określonym zakresie (uzgodnienia) i przekazania go w określonej formie organowi decydującemu. Decyzja wydana w porozumieniu (po porozumieniu), w uzgodnieniu (po uzgodnieniu) jest aktem jednostronnym, władczym organu decydującego, który ponosi w świetle prawa za nią pełną odpowiedzialność. Stanowisko organu współdziałającego, z którym należy uzgodnić decyzję bądź wydać decyzję po uzgodnieniu, jest wiążące dla organu decydującego. Treść stanowiska zajętego przez organ uzgadniający może przesądzić o treści decyzji, która ma być wydana po uzgodnieniu przez organ decydujący. Organ decydujący po wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie, występuje do organu współdziałającego o zajęcie stanowiska w sprawie. Wystąpienie to inicjuje wszczęcie innego, wpadkowego postępowania przed organem współdziałającym. Postępowanie to nie ma jednak swojego samodzielnego bytu prawnego, w tym znaczeniu, że jest ściśle związane z postępowaniem wszczętym przez organ decydujący. Formą prawną uzgodnień jest postanowienie wydane w trybie art. 106 § 5 kpa. Na postanowienie to służy stronie zażalenie, a następnie skarga do sądu administracyjnego. Z powyższego wynika, że odesłanie do art. 106 kpa odnosi się wyłącznie do uzgadniania, a nie opiniowania. Czym innym jest opinia, a czym innym jest uzgodnienie. Opinią organ główny nie jest związany. Postanowienie uzgadniające wiąże organ wnioskujący o uzgodnienie, a odmowa uzgodnienia powoduje niemożność dalszego prowadzenia procedury w sprawie głównej. Natomiast w sytuacji wydania opinii negatywnej stanowisko organu opiniującego nie stoi na przeszkodzie w procedowaniu sprawy głównej w kształcie przygotowanym przez organ prowadzący sprawę. Jak wynika z treści art. 11d ust. 2 specustawy drogowej, ustawodawca nie wskazał formy ani trybu wyrażania opinii. W konsekwencji wyrażenie opinii może nastąpić w sposób dowolny, wystarczającym jest utrwalenie jej w jakikolwiek sposób. Istotne jest jej zakomunikowanie w taki sposób, aby organ prowadzący postępowanie w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej mógł się odnieść do wydanej opinii. Wprowadzając bowiem do procedury zrid instytucję opiniowania projektu inwestycji drogowej, intencją ustawodawcy było przekazywanie organom specjalistycznej wiedzy potrzebnej do przygotowania dokumentów (por. A. Plucińska-Filipowicz, A. Kosicki [w:] Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, wyd. IV, red. T. Filipowicz, M. Wierzbowski, Warszawa 2024, art. 24.). ustawodawca nie wskazał ani formy, ani trybu wyrażania opinii. Wobec powyższego wskazać należy, że w rozpoznawanej sprawie nie przysługiwało prawo ani do wniesienia odwołania, ani do wniesienia zażalenia na opinię [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Na postanowienie wydane w toku postępowania służy stronie zażalenie tylko wtedy, gdy kodeks tak stanowi (art. 141 § 1 kpa). W szczególności ustawodawca przewidział zażalenie na postanowienie o zajęciu stanowiska przez organ w postępowaniu uzgodnieniowym (art. 106 § 5 kpa). Wnoszenie zażaleń czy też odwołań od opinii stało się z woli ustawodawcy wyłączone. Zasadnie zatem Minister stwierdził niedopuszczalność wywiedzionego przez skarżących odwołania od opinii [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Tym samym Sąd uznaje postawione w skardze zarzuty za całkowicie niezasadne. Konkludując stwierdzić należy, że Minister szczegółowo uzasadnił swoje stanowisko, a dokonana przez niego ocena jest prawidłowa. Sąd nie dostrzegł w zaskarżonym rozstrzygnięciu takiego naruszenia prawa, które skutkowałoby koniecznością uwzględnienia skargi z urzędu. Z przedstawionych względów Sąd oddalił skargę, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.). Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 tej ustawy.