VII SA/Wa 1337/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Artur Kuś (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 listopada 2019 r. sprawy ze skargi [...] i [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2019 r. znak: [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania odwoławczego oddala skargę 1. Postanowieniem z [...] marca 2019 r. ([...], dalej: "postanowienie") [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "Inspektor Wojewódzki", "PWINB", "organ I instancji), działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2019 r. poz. 2196, dalej: "k.p.a.) w zw. z art. 80 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r. poz. 2166, dalej: "p.b."), w związku z rozpatrywaniem odwołania z dnia 30 listopada 2018 r. [...] od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: "PINB") nr [...] z [...] listopada 2018 r. - zawiesił prowadzone postępowanie odwoławcze. Decyzja PINB, od której Inspektor Wojewódzki rozpatrywał odwołanie, nakładała na [...] obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie do 30 listopada 2019 r. projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem na działce nr [...] przy ul. [...] w [...] (4 egzemplarze), uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz, w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem, wykonania częściowej rozbiórki ściany podłużnej północnej i szczytowej zachodniej garażu wg. załącznika nr 1 do decyzji PINB oraz odprowadzenia wód opadowych z dachu garażu na własny teren tj. działkę nr [...] po dokonaniu przebudowy związanej z częściową rozbiórką w/w ścian (wymogiem było, by dach rzeczonego garażu w całości znalazł się na działce nr 490). Organ I instancji w uzasadnieniu postanowienia omówił stan faktyczny sprawy wskazując, że PINB prowadzi postępowanie administracyjne w sprawie budynku garażowego przylegającego bezpośrednio do budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...] (należącego obecnie do [...]), usytuowanego w taki sposób, że jego narożnik wchodzi na teren sąsiedniej działki nr [...] będącej własnością [...]. W toku postępowania ustalono, że inwestor ([...]) wybudowali garaż dobudowany do budynku mieszkalnego na działce nr [...] przy ul. [...] w [...] o większych gabarytach, co stanowiło istotne odstępstwo od udzielonego pozwolenia na budowę z dnia [...] lutego 1984 r. (nr [...]). Efektem tego garaż znajduje się częściowo na sąsiedniej działce nr [...]. Przedmiotowa nieruchomość została sprzedana [...]. PINB oparł decyzję z [...] listopada 2018 r. w sprawie przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego z dobudowanym garażem na podstawie przepisów art. 50 p.b. i art. 51 p.b. Pismem z 30 listopada 2018 r. [...] złożyli odwołanie od decyzji PINB. Poinformowali jednocześnie, że wystąpili do Sądu Rejonowego w [...] (sprawa tocząca się pod sygn. akt IC [...]) o przeniesienie własności części działki zajmowanej przez należący do nich garaż w trybie art. 151 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2019 r. poz. 1495, dalej: "k.c."). Sąd Rejonowy w [...] (I Wydział Cywilny) poinformował pismem z 17 stycznia 2019 r., że pod sygn. akt IC [...] toczy się postępowanie z powództwa [...] przeciwko [...] o przeniesienie własności części działki nr [...] oraz przekazał informację o tym, że w uzasadnieniu pozwu wskazano podstawę prawną 222 § 1 k.c. Poinformowano również, że w sprawie wniesiono pozew wzajemny oraz o niemożności określenia terminu zakończenia sprawy. Inspektor Wojewódzki przytoczył w uzasadnieniu postanowienia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a także objaśnił problematykę "zagadnienia wstępnego". Organ I instancji stwierdził, że postępowanie prowadzone przed Sądem Rejonowym w [...] I Wydział Cywilny stanowi okoliczność uzasadniającą zawieszenie postępowania administracyjnego. Dlatego zasadnym było zawieszenie postępowania odwoławczego do czasu zakończenia postępowania przed sądem powszechnym. 2. Pismem z 19 marca 2019 r. [...] (reprezentowani przez pełnomocnika r.pr. [...]) zaskarżyli postanowienie Inspektora Wojewódzkiego z [...] marca 2019 r. Wnieśli o uchylenie postanowienia, przekazanie sprawy do dalszego postępowania organowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. Wydanemu postanowieniu zarzucono rażące naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W uzasadnieniu wskazano, że sprawy toczące się przed sądem powszechnym nie mają żadnego wpływu na postępowanie prowadzone przed organami nadzoru budowlanego. Skarżący uznali, że organ nie zważył na przedmiot sprawy administracyjnej i nie ocenił czy jej rozstrzygnięcie jest możliwe przed zakończeniem sprawy cywilnej. Zarzucono, że organ z góry zakłada wydanie niekorzystnego dla właściciela działki [...] rozstrzygnięcia sprawy, co pociąga za sobą dalsze konsekwencje. Podkreślono, że decyzją PINB z v listopada 2018 r. naruszono § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r. poz. 1696). Strona skarżąca podniosła również, że zawieszenie postępowania administracyjnego może wywrzeć negatywne dla skarżących skutki w prowadzonym postępowaniu przed Sądem Rejonowym w [...] I Wydział Cywilny. Podniesiono, że nie zachodziła podstawa do zawieszenia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Podważono również interpretację organów dotyczącą pojęcia "zagadnienie wstępne". 3. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ II instancji, "GINB") postanowieniem z [...] kwietnia 2019 r. (znak: v), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia [...] na postanowienie Inspektora Wojewódzkiego z [...] marca 2019 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. GINB opisał w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy i stwierdził, że zachodzą przesłanki do zawieszenia postępowania odwoławczego w rozpatrywaniu decyzji PINB z [...] listopada 2018 r. Organ II instancji przedstawił interpretację art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wykazał zasadność zawieszenia postępowania odwoławczego. GINB wskazał również na większą ilość uprawnień przysługujących sądom powszechnym (porównując je do uprawnień organów nadzoru budowlanego) w przypadku sporów odnośnie do prawa do nieruchomości. 4. [...] wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie GINB z [...] kwietnia 2019 r. Wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów: a) postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez błędne ustalenie związku przyczynowego między postępowaniami prowadzonymi przed sądem cywilnym a postępowaniem administracyjnym, art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie; b) prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj: art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. poprzez jego zastosowanie. 5. GINB w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że w rozpatrywanej sprawie zachodzi związek przyczynowy pomiędzy postępowaniem toczącym się przed Sądem Rejonowym w [...] Wydział I Cywilny (sygn. akt: IC v) a postępowaniem odwoławczym, prowadzonym przez Inspektora Wojewódzkiego od decyzji PINB oraz wskazał na istniejące podstawy do zawieszenia postępowania odwoławczego od decyzji PINB z [...] listopada 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna. 1. Istota sprawy sprowadza się do tego, czy zasadnie organ zawiesił postępowanie odwoławcze (na podstawie art. 97 §1 pkt 4 k.p.a.) od decyzji PINB z dnia [...] listopada 2018 r. wskazując na związek przyczynowy pomiędzy postępowaniem toczącym się przed Sądem Rejonowym w [...] - Wydział Cywilny (sygn. akt IC [...]) a postępowaniem odwoławczym prowadzonym przez organ wojewódzki od decyzji PINB [...] decyzją z [...] listopada 2018 r. Zdaniem Skarżącej, dwie sprawy - cywilna i administracyjna w opisywanym stanie faktycznym nie są na tyle ze sobą związane aby można było zawiesić postępowanie administracyjne. Rozstrzygnięcie przez sąd powszechny, czy Państwu [...] należy się własność zajętej bezprawnie działki, na której znajduje się część garażu, czy też garaż taki należy usunąć z racji drugiego powództwa Państwa [...], nie ma żadnego znaczenia dla oceny, jaką powinny przeprowadzić organy nadzoru budowlanego. Każda z przesłanek rozstrzygnięcia sprawy o stwierdzenie samowoli budowlanej i nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego jest możliwa do ustalenia w sposób całkowicie niezależny od postępowania sądowego. Nie zachodzą żadne wątpliwości dotyczące stanu prawnego nieruchomości, a wydanie rozstrzygnięcia przez Sąd Rejonowy w [...] nie jest koniecznym elementem podstawy rozpatrzenia sprawy i wydania przez organ decyzji. Zdaniem Sądu, rację w sporze należało przyznać organom a nie stronie skarżącej. 2. Ze stanu faktycznego sprawy wynikają następujące ustalenia: - PINB [...] decyzją z v listopada 2018 r. nałożył na Państwa [...] obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie do dnia 30 listopada 2019 r. projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem na działce nr [...] przy ul. [...] w [...], uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem; - pismem z 30 listopada 2018 r. Państwo [...] wnieśli do [...] WINB odwołanie od decyzji PINB [...] z dnia [...] listopada 2018 r.; - przed Sądem Rejonowym w [...] - Wydział Cywilny (sygn. akt IC [...]) toczy się postępowanie w sprawie powództwa Państwa [...] o przeniesienie własności części działki v, zajmowanej przez należący do nich garaż (w trybie art. 222 § 1 k.c.); - postanowieniem z [...] marca 2019 r. [...] WINB zawiesił z urzędu postępowanie odwoławcze od decyzji PINB [...] z dnia [...] listopada 2018 r. a po rozpatrzeniu zażalenia GINB stwierdził, że zachodzą przesłanki do zawieszenia postępowania odwoławczego. 3. Podstawą prawną do wydania postanowienia był art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie, z którym "organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd". Zawieszenie postępowania administracyjnego w trybie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. jest obligatoryjne (por. wyrok WSA w Gliwicach z 24 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 562/18). Nie ulega wątpliwości, że w sprawie cywilnej toczy się postępowanie związane ze sporną nieruchomością. Kluczową kwestią jest to, czy postępowanie to można uznać za "zagadnienie wstępne" w rozumieniu art. 97 §1 pkt 4 k.p.a. Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. A zatem musi istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym (por. wyrok NSA z 23 maja 2017 r. sygn.. akt II OSK 1817/16). Rozstrzygnięcie to może dotyczyć uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo innych jeszcze okoliczności mających znaczenie prawne, zarówno o charakterze materialnym, jak i procesowym (por. G. Łaszczyca, Pojęcie zagadnienia wstępnego w kodeksie postępowania administracyjnego, PiP 2002, nr 7, s. 63). Zawieszenie postępowania administracyjnego możliwe jest wyłącznie wówczas, gdy istnieje bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a wynikiem innego postępowania i zajęciem stanowiska przez inny organ administracji publicznej lub sąd. Zagadnienie wstępne, od którego rozstrzygnięcia zależy "rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji" jest zagadnieniem warunkującym merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Zagadnienie to musi dotyczyć w pierwszym rzędzie kwestii materialnoprawnej, która warunkuje możliwość wyznaczenia konsekwencji normy prawnej dla indywidualnej sytuacji i determinuje tym samym treść merytorycznego rozstrzygnięcia. Wystąpienie zagadnienia wstępnego i brak jego rozstrzygnięcia wyklucza zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony merytoryczne zakończenie postępowania administracyjnego (por. wyrok WSA w Krakowie z 9 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 1263/18). Kluczowym elementem "zagadnienia wstępnego" (w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.) jest zatem istnienie ścisłej zależności (związku przyczynowego) pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Zagadnieniem prejudycjalnym może być jedynie taka kwestia, która bezwzględnie uzależnia rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji od uprzedniego jej rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle - brak rozstrzygnięcia określonego zagadnienia musi uniemożliwiać zakończenie sprawy administracyjnej co do istoty, nie zaś jedynie determinować kierunek wydawanej przez organ administracji publicznej decyzji (por. wyrok NSA z 14 marca 2018 r. sygn. akt II OSK 1268/16). 4. W przedmiotowej sprawie organ zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie odwołania Państwa [...] od decyzji PINB z [...] listopada 2018 r. nakładającej obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zamiennego oraz wykonanie określonych robót budowlanych. Jak wynika z akt sprawy, inwestorzy Państwo [...] wybudowali garaż dobudowany do budynku mieszkalnego na działce nr [...] przy ul. [...] w [...] o większych gabarytach niż przewidywała to decyzja Urzędu Miejskiego w [...] nr [...] z dnia [...] lutego 1984 r. o pozwoleniu na budowę. Garaż został usytuowany w taki sposób, że jego narożnik wchodzi na teren sąsiedniej działki nr [...] będącej własnością Państwa [...]. Obecnymi właścicielami działki nr [...] w [...] są Państwo [...]. Zdaniem Sądu, zasadnie organ za "zagadnienie wstępne" uznał toczące pod sygnaturą akt IC v przed Sądem Rejonowym w [...] - Wydział Cywilny postępowanie w sprawie powództwa Państwa [...] o przeniesienie własności części działki [...], zajmowanej przez należący do nich garaż (w trybie art. 222 § 1 k.c.). W świetle art. 222 § 1 k.c. powód winien wykazać, że służy mu prawo własności oraz, że pozwana włada faktycznie jego rzeczą (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z 3 października 2018 r., sygn. akt VI ACa 484/17). W uchwale NSA z 10 stycznia 2011 r. (sygn. akt II OPS 2/10) wskazano, że organ nadzoru budowlanego po ustaleniu, że inwestor prawa do dysponowania nieruchomością nie posiadał i nadal nie posiada, "nie można wykluczyć, iż organ nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie naprawcze regulowane art. 51 Prawa budowlanego (...) skorzysta z uprawnienia określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 i wyda stosowne do ustalonego stanu faktycznego rozstrzygnięcie, którym może być też decyzja nakazująca rozbiórkę". Jednakże przed wydaniem nakazu rozbiórki części obiektu, zwłaszcza przy niewielkim przekroczeniu granic nieruchomości, bez umożliwienia inwestorowi nabycia prawa do nieruchomości godziłoby w zasadę demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji) i stanowiło ingerencję ponad miarę. Nie ulega wątpliwości, że sąd powszechny (w przypadku sporów prawa do nieruchomości) posiada więcej formalnych uprawnień niż organy nadzoru budowlanego (np. nakaz usunięcia budowli, zasądzenie za odszkodowaniem części lub całej nieruchomości, czy zasądzenia odszkodowania za poniesione nakłady na budowę na cudzym gruncie). Organ nadzoru budowlanego tak szerokich uprawnień nie posiada. Ewentualny nakaz rozbiórki, czy inne działania administracyjne bez umożliwienia inwestorowi próby uregulowania stanu prawnego, nie prowadziłoby do restytucji naruszeń prawa, lecz do nieuzasadnionej represji. Celem regulacji ustawy Prawo budowlane nie jest bowiem stosowanie represji, ale dążenie do przywrócenia obiektu do stanu zgodnego z prawem (por. wyrok WSA w Warszawie z 16 marca 2011 r., sygn. akt VIII SA/Wa 976/10). Zatem zasadnie organy uznały, że kwestia możliwości zasądzenia części nieruchomości rozstrzygana przez sąd w postępowaniu cywilnym, może stanowić zagadnienie wstępne, a w konsekwencji jej wyłonienie (złożenie stosownego wniosku przez inwestorów) w toku postępowania naprawczego, nie uzasadnia twierdzenia o naruszeniu prawa wskutek zawieszenia postępowania. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie zachodzi związek przyczynowy pomiędzy: a) postępowaniem toczącym się przed Sądem Rejonowym w [...] - Wydział Cywilny (sygn. akt IC [...]), b) postępowaniem odwoławczym prowadzonym przez organ wojewódzki od decyzji PINB [...] decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. Zdaniem Sądu, dopiero zatem prawomocne rozstrzygnięcia przed sądami powszechnymi w kwestii uregulowania (przesądzenia) statusu prawnego spornej części nieruchomości, będzie skutkowało dalszymi rozstrzygnięciami w postępowaniu administracyjnym. W związku z powyższym [...] WINB postanowieniem z 11 marca 2019 r. prawidłowo zawiesił postępowanie odwoławcze od decyzji PINB [...] z [...] listopada 2018 r. a postanowienie organu II instancji utrzymujące je w mocy jest również zgodne z prawem. Wszelkie wskazane w skardze zarzuty związane z naruszeniem prawa materialnego i procesowego należało uznać za bezzasadne. 5. Biorąc pod uwagę powyższe WSA w Warszawie skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.