VII SA/Wa 1338/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 lutego 2016 r. sprawy ze skargi R. J. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz R. J. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi R. J. jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r. nr [...]. Zaskarżonym postanowieniem [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), dalej k.p.a., po zapoznaniu się z zażaleniem R. J., reprezentowanej przez K. J., na pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiat [...] w O. z dnia [...] grudnia 2014 r., znak: [...], stwierdził niedopuszczalność zażalenia. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ II instancji podał, iż pismem z dnia [...] lipca 2014 r. K. J. wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. o uwierzytelnienie kserokopii projektu budowlanego budynku mieszkalnego położonego przy ul. P. [...] w O. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r., znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., na podstawie art. 74 § 2 w związku z art. 73 § 2 k.p.a., odmówił wydania uwierzytelnionych odpisów dokumentów z akt sprawy dotyczącej nieprawidłowości w budynku mieszkalnym zlokalizowanym przy ul. P. [...] w O. Zażalenie na ww. postanowienie wnieśli R. J. i K. J. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...], znak: [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości ww. postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] lipca 2014 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Następnie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. pismem z dnia [...] grudnia 2014 r., znak: [...], poinformował K. J. (pełnomocnika R. J.), że nie posiada w zasobach archiwum oryginału projektu budowlanego, którego uwierzytelnienia żądała strona. Jednocześnie w treści ww. pisma wskazano, iż poświadczona za zgodność z oryginałem kopia projektu została przekazana do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zażalenie do Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wnieśli R. J. i K. J. Pismem z dnia [...] marca 2015 r. K. J. uzupełnił ww. zażalenie. Dalej, w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] marca 2014 r., wydanego po rozpatrzeniu ww. zażalenia, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że zgodnie z art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania lub zażalenia oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia. Wskazał też, że stosownie do powyższej regulacji organ odwoławczy w fazie wstępnej postępowania podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie bądź zażalenie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Niedopuszczalność odwołania bądź zażalenia może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Niedopuszczalność z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji lub postanowienia w toku instancji. Odwołanie lub zażalenie przysługuje od decyzji bądź postanowienia. Odwołanie lub zażalenie jest zatem niedopuszczalne, jeżeli decyzja bądź postanowienie nie weszły do obrotu prawnego albo gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją bądź postanowieniem, a stanowi np. czynność materialno - techniczną. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podał również, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 lipca 1992 r. sygn. akt SA/Gd 746/92/S wskazał, że: "Jeżeli sprawa nie podlega załatwieniu przez wydanie decyzji administracyjnej, a strona wniosła odwołanie od informacji udzielonej jej przez organ pierwszej instancji, organ drugiej instancji stwierdza niedopuszczalność odwołania". Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy organ II instancji wskazał, że pismem z dnia [...] grudnia 2014 r., znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. poinformował K. J. (pełnomocnika R. J.), iż nie posiada w zasobach archiwum oryginału projektu budowlanego, którego uwierzytelnienia żądała strona. Zatem, pismo z dnia [...] grudnia 2014 r. nie było decyzją, ani postanowieniem. Tym samym należało stwierdzić niedopuszczalność zażalenia wniesionego na ww. pismo organu, skoro nie stanowiło ono aktu administracyjnego. Odnosząc się do treści zażalenia oraz pisma z dnia [...] marca 2015 r., będącego uzupełnieniem ww. zażalenia, organ II instancji wskazał, iż nie można czynić organowi powiatowemu zarzutu bezpodstawnej odmowy uwierzytelnienia kserokopii projektu budowlanego budynku mieszkalnego położonego przy ul. P. [...] w O., bowiem taki wniosek winien być skierowany do organu, przed którym aktualnie toczy się postępowanie i w którego posiadaniu znajdują się akta sprawy objęte zainteresowaniem wnioskodawcy. Jak wynika z akt sprawy całość materiału dowodowego została przekazana do Naczelnego Sądu Administracyjnego i do tego Sądu winien zostać skierowany wniosek o uwierzytelnienie dokumentacji. Skargę na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] wnieśli K. J. oraz R. J. żądając uchylenia zaskarżonego postanowienia. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucili naruszenie: 1) art. 134 k.p.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, kiedy złożone zażalenie z dnia [...] stycznia 2015 r. stanowiło zażalenie na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie wydania i uwierzytelnienia za zgodność z oryginałem żądanej (wnioskiem z dnia [...] lipca 2014 r.) dokumentacji, a więc na podstawie art. 37 § 1 k.p.a., a nie na podstawie art. 74 § 2 in fine k.p.a. oraz 2) art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 k.p.a. poprzez odpowiedź organu II instancyjnego w sposób naruszający zaufanie strony do tego organu, w szczególności poprzez odrzucenie zażalenia w sytuacji braku jego merytorycznego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że organ II instancji nie rozpoznał istoty zażalenia z dnia [...] stycznia 2015 r., co stanowi naruszenie przepisów k.p.a. Stwierdzili, że z treści zażalenia z dnia [...] stycznia 2015 r. nie wynika, iż dotyczy ono wydanego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. pisma z dnia [...] grudnia 2014 r. Podnieśli, że ich pismo z dnia [...] stycznia 2015 r., jak wynika z jego tytułu, stanowiło zażalenie na Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. Zażalenie to było więc skargą na niezałatwienie sprawy w terminie oraz na bezczynność, stosownie do art. 37 § 1 k.p.a. Wskazali, że ta okoliczność wynika z treści zażalenia z dnia [...] stycznia 2015 r., jak również z ich pisma z dnia [...] marca 2015 r., będącego uzupełnieniem ww. zażalenia. Ponadto skarżący zarzucili, że organ II instancji nie rozpoznał żądania wydania poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii z akt sprawy o znaku [...], a odesłał jedynie do innego projektu z innej sprawy prowadzonej pod znakiem: [...]. Skarżący podnieśli, że ich żądanie z dnia [...] lipca 2014 r. dotyczyło wydania odpisu znajdującego się w konkretnych aktach administracyjnych sprawy. Tym samym organ naruszył zasadę zaufania obywateli do organu administracji publicznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Prawomocnym postanowieniem z dnia 31 sierpnia 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 1338/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę K. J. wniesioną w niniejszej sprawie. Na mocy zarządzenia Przewodniczącego Wydziału VII tut. Sądu, sprawa została skierowana do rozpoznania w trybie uproszczonym, a termin posiedzenia niejawnego wyznaczono na dzień 4 lutego 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r. nr [...], stwierdzające niedopuszczalność zażalenia skarżącej z dnia [...] stycznia 2015 r., wniesionego na pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiat [...] w O. z dnia [...] grudnia 2014 r., znak: [...]. Podstawę prawną tego orzeczenia stanowi art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Na mocy art. 144 Kodeksu, przepis ten znajduje odpowiednie zastosowanie do zażaleń. Stosując wskazane przepisy, organ II instancji przyjął, że pismem z dnia [...] stycznia 2015 r. R. J. wniosła zażalenie na pismo organu powiatowego nie stanowiące postanowienia (tj. nie będące zaskarżalnym aktem administracyjnym), a mające charakter jedynie informacyjny. Zdaniem Sądu, biorąc pod uwagę pismo skarżącej z dnia [...] marca 2015 r. (znajdujące się w aktach administracyjnych) oraz treść rozpoznawanej skargi, należy przyjąć, iż wskazane powyżej ustalenia organu odwoławczego mające uzasadniać zastosowanie art. 134 k.p.a., są błędne. Organ II instancji nie dokonał bowiem prawidłowej kwalifikacji wystąpienia skarżącej zawartego w ww. piśmie z dnia [...] stycznia 2015 r. W efekcie co najmniej przedwcześnie przyjął, iż stanowi ono zażalenie na pismo organu powiatowego. Należy w tym miejscu dostrzec, iż pismem z dnia [...] stycznia 2015 r. R. i K. J. wnieśli "zażalenie na Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O." w sprawie dotyczącej pisma z dnia [...] grudnia 2014 r. Następnie, pismem z dnia [...] marca 2015 r. K. J. działając jako pełnomocnik R. J. uzupełnił ww. zażalenie z dnia [...] stycznia 2015 r., domagając się ustalenia osób winnych prowadzenia przewlekle postępowania z wniosku z dnia [...] lipca 2014 r. (o wydanie uwierzytelnionych odpisów dokumentów), a także stwierdzenia, iż niezałatwienie sprawy w terminie miało charakter rażący oraz ukarania dyscyplinarnie osób odpowiedzialnych za przewlekłe prowadzenie postępowania. We wniesionej do tutejszego Sądu skardze skarżąca wskazała, iż pismo z dnia [...] stycznia 2015 r. jest zażaleniem, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a., na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O.w sprawie z wniosku z dnia [...] lipca 2014 r. dotyczącego wydania uwierzytelnionej za zgodność z oryginałem kserokopii projektu budowlanego budynku mieszkalnego. Dostrzegając powyższe, Sąd stwierdza, iż zażalenie z dnia [...] stycznia 2015 r., uzupełnione pismem z dnia [...] marca 2015 r., nie wskazywało w sposób jednoznaczny, że intencją strony jest zaskarżenie pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] grudnia 2014 r. Pomimo niejasnej treści wystąpienia skarżącej z dnia [...] stycznia 2015 r. (i wielu możliwości jego interpretacji) organ II instancji nie zwrócił się do strony z wezwaniem (w trybie art. 64 § 2 k.p.a.) do jednoznacznego sprecyzowania istoty i zakresu żądania w nim zawartego, samodzielnie dokonując stosownych ocen, z pominięciem przy tym treści pisma go uzupełniającego z dnia [...] marca 2015 r. W konsekwencji organ II instancji wadliwie przyjął, że pismo z dnia [...] stycznia 2015 r. jest zażaleniem na pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] grudnia 2014 r. Wskazać w tym miejscu należy, że w myśl art. 63 § 2 k.p.a. każde podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Wymaganie w postaci zawarcia w podaniu żądania wiąże się z wyznaczeniem przedmiotu postępowania, brak ten jeśli nie zostanie usunięty powoduje zatem bezskuteczność wniesionego podania. Określenie żądania bądź jego sprecyzowanie należą zawsze do wnoszącego podanie. W konsekwencji w przypadkach, gdy treść żądania budzi wątpliwości, organ administracji publicznej nie jest uprawniony do samodzielnego jego precyzowania, mogłoby to bowiem prowadzić do niedopuszczalnej zmiany kwalifikacji prawnej żądania, wbrew intencjom osoby wnoszącej podanie. O tym, jaki charakter ma mieć pismo wniesione przez stronę w postępowaniu administracyjnym decyduje bowiem ostatecznie strona, a nie organ administracyjny, do którego strona pismo to skierowała. W razie wątpliwości, organ administracyjny winien zatem wezwać stronę do wyrażenia swego stanowiska, tak aby jednoznacznie ustalić intencję strony zarówno co do samego charakteru wniesionego pisma, jak też zakresu zgłoszonego żądania. Reguła powyższa dotyczy zarówno wniosków wszczynających postępowanie administracyjne, jak też innych podań składanych w toku już prowadzonego przez organ postępowania. Powinna ona zatem znaleźć zastosowanie zawsze gdy pismo strony zredagowane zostało w sposób niezręczny bądź niezrozumiały, niepozwalający na jego jednoznaczne odczytanie (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 sierpnia 2006 r., sygn. akt I OSK 1134/05). W konsekwencji stwierdzenie, iż wniesione do organu administracji publicznej podanie budzi wątpliwości co do treści żądania, obliguje organ do podjęcia działań zmierzających do ustalenia rzeczywistej woli osoby, od której podanie to pochodzi. Postępowaniu temu towarzyszyć winno należyte i wyczerpujące poinformowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Odstąpienie od czynności zwrócenia się do wnoszącego podanie o stosowne sprecyzowanie żądania stanowi naruszenie art. 7 i art. 9 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na istotę rozstrzygnięcia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2006 r. sygn. akt II OSK 1004/05; oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 1993 r. sygn. akt SA/Kr 2342/92). Kierując się powyższym, Sąd orzekając w niniejszej sprawie uznał, iż organ odwoławczy wadliwie potraktował wystąpienie skarżącej z dnia [...] stycznia 2015 r. jako zażalenie na pismo organu powiatowego. Dokonując takiej kwalifikacji ww. podania organ nie wziął pod uwagę ww. zasad rządzących w postępowaniu administracyjnym, a obligujących go do wyjaśnienia rzeczywistej woli wnoszącego podanie, gdy ta budzi wątpliwości (taka zaś sytuacja miała miejsce w tym przypadku). Pominął nadto podanie strony z dnia [...] marca 2015 r., wskazujące na charakter wystąpienia z dnia [...] stycznia 2015 r. Dlatego też należało zakwestionować wydane w niniejszej sprawie postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego uznając, iż organ ten naruszył zarówno art. 7 i art. 9 k.p.a., jak i art. 77 § 1 tej ustawy, a to poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy przed wydaniem orzeczenia na podstawie art. 134 k.p.a. i co najmniej przedwczesne przyjęcie, że pismo z dnia [...] stycznia 2015 r., uzupełnione pismem z dnia [...] marca 2015 r., jest zażaleniem na pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] grudnia 2014 r., a nie zażaleniem na bezczynność organu, o którym mowa w art. 37 k.p.a. Takim zachowaniem organ odwoławczy naruszył także art. 134 wymienionej ustawy poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie. Orzekając ponownie, organ II instancji uwzględni powyższą ocenę Sądu. W szczególności [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego winien przyjąć, że pismo skarżącej z dnia [...] stycznia 2015 r., uzupełnione pismem z dnia [...] marca 2015 r., stanowi zażalenie, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a., w sprawie z wniosku skarżącej z dnia [...] lipca 2014 r., dotyczącego wydania uwierzytelnionej za zgodność z oryginałem kserokopii projektu budowlanego budynku mieszkalnego. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.