VII SA/Wa 134/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, , Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), Asesor WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, , Protokolant Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi Starosty [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2007 r. znak [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za przekroczenie terminu do wydawania decyzji. I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego S. [...] kwotę 336,60,- (trzysta trzydzieści sześć złotych i sześćdziesiąt groszy) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] września 2007 r., znak [...], działając na podstawie art. 35 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, ze zm.) oraz art. 123 § 1 k.p.a., wymierzył Staroście [...] karę w wysokości 1 000 (tysiąc) zł, za 2 dni zwłoki w wydaniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2007 r., znak [...], odmawiającej wydania pozwolenia na budowę budynków mieszkalnych [...] w D. przy ul. [...] na dz. nr geod. [...] w obr. [...] m. D. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że do przedmiotowej sprawy zastosowanie ma art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane w zakresie obliczenia terminu załatwienia sprawy. Organ I instancji ustalił, że wpływ wniosku o pozwolenie na budowę nastąpił w dniu [...] czerwca 2007 r., a zatem 65-dniowy termin załatwienia sprawy upłynął w dniu [...] sierpnia 2007 r., natomiast decyzja o udzieleniu pozwolenia na budowę została wydana w dniu [...] sierpnia 2007 r., czyli 2 dni po wskazanym terminie. Wydanie decyzji nastąpiło z 2-dniowym opóźnieniem. Wobec ustalonej ustawowo stawki 500 zł kary za każdy dzień zwłoki, łączny wymiar kary za zwłokę w rozstrzygnięciu sprawy pozwolenia na budowę wyniósł zatem 1000 zł (2 dni x 500 zł). Na powyższe postanowienie złożył zażalenie Starosta [...], wnosząc o uchylenie kwestionowanego rozstrzygnięcia i umorzenie postępowania. W zażaleniu wskazano, iż Wojewoda wbrew dyspozycji przepisu art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego nie odliczył od terminu 65-dni na wydanie decyzji, terminu wyznaczonego na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego inwestorowi do uzupełnienia dokumentacji projektowej, gdyż jest to termin do dokonania określonych czynności. W związku z powyższym, zdaniem Starosty od okresu do złożenia wniosku do wydania decyzji, czyli 67 dni, należy odliczyć okres od wydania postanowienia wzywającego inwestora do uzupełnienie projektu ([...] sierpnia 2007 r.) do czasu dokonania nakazanej czynności ([...] sierpnia 2007 r.), a więc 6 dni i w efekcie decyzja odmawiająca zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę została wydana po upływie 61 dni, czyli nie doszło do przekroczenia terminu 65-dniowego. Ponadto w zażaleniu Starosta podniósł, że przepis art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane nie kreuje odrębnego stosunku administracyjnoprawnego między organem właściwym w sprawie pozwolenia na budowę a organem wyższego stopnia, ponieważ sankcja, o której mowa w tym przepisie, jest integralnie związana ze sprawą o pozwolenie na budowę i prawem strony do załatwienia sprawy w określonym terminie. Oznacza to, że wymierzenie kary organowi, który nie wydał w terminie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę, na podstawie art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane jest rozstrzygnięciem kwestii wynikającej w toku postępowania przybierającym postać postanowienia. Skoro zatem postanowienie o nałożeniu grzywny jest wydawane w toku postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, to wydanie przez organ, tj. Starostę [...] decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę, która kończy postępowanie w sprawie, uniemożliwia wydanie postanowienia o wymierzeniu kary. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] listopada 2007 r., znak [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia Starosty [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ wskazał, że prawidłowo organ I instancji zastosował art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego oraz określił początek biegu terminu, wynikającego z w/w przepisu na dzień [...] czerwca 2007 r., kiedy do organu wpłynął wniosek inwestora. Decyzja w przedmiotowej sprawie została wydana w dniu [...] sierpnia 2007 r., czyli po upływie 67 dni od dnia wpływu wniosku. Prowadząc przedmiotowe postępowanie, Starosta [...] przekroczył o 2 dni termin wynikający z przepisu art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego. W ocenie organu odwoławczego, wobec ustalonej ustawowo stawki 500 zł kary za każdy dzień zwłoki, łączny wymiar kary za zwłokę w rozstrzygnięciu przedmiotowej sprawy wynosi 1 000 zł. W odniesieniu do argumentów zawartych w zażaleniu, dotyczących nieodliczenia terminu określonego do uzupełnienia dokumentacji, organ stwierdził, że nie zasługują one na uwzględnienie, gdyż art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, nie jest podstawą do dokonania odliczeń, o których mowa w art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego. Zdaniem organu odwoławczego, postanowienie wydane na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego i wyznaczenie miesięcznego terminu do uzupełnienia dokumentacji projektowej przyczyniło się do nadmiernego wydłużenia postępowania w sprawie. Skargę na powyższe postanowienie wniósł Starosta [...], zarzucając naruszenie art. 35 ust. 6 i 8 ustawy Prawo budowlane, podnosząc te same argumenty, co w zażaleniu. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skargę należało uwzględnić, gdyż zaskarżone postanowienie jak i postanowienie je poprzedzające nie odpowiadają prawu. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270, ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd, rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżony akt administracyjny nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 § 1 ww. ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. W pierwszym rzędzie należy odnieść się do najdalej idącego zarzutu skargi, że sprawa wymierzenia kary organowi, który nie wydał w zakreślonym przez prawo czasie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę jest rozstrzygnięciem kwestii wpadkowej powstałej w toku sprawy głównej, co powoduje, że postanowienie takie można wydać jedynie w toku takiego postępowania, a nie już po jego zakończeniu, tj. po wydaniu ostatecznej decyzji kończącej sprawę. W kwestii tej pojawiały się różne poglądy w orzecznictwie jak też w piśmiennictwie prawniczym. W jednym z orzeczeń wydanych na gruncie poprzednio obowiązującego stanu prawnego (w którym na rozstrzygnięcie organu w sprawie nałożenia kary nie przysługiwał żaden środek odwoławczy) Naczelny Sąd Administracyjny, w sprawie dopuszczalności skargi, zajął stanowisko, że rozstrzygnięcie organu nakładające karę nie kreuje odrębnej sprawy administracyjnej. Jednakże w glosie do tego orzeczenia, w odniesieniu do nowego brzmienia przepisu, zajęto stanowisko przeciwne. Autor glosy, odnosząc się do znaczenia nowelizacji art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego, którą wprowadzono do przepisu środek odwoławczy, wskazał, iż nowelizacja ta "mogła zmierzać zarówno ku doprecyzowaniu (wyjaśnieniu) charakteru prawnego aktu, który stanowił kwestię problematyczną na tle pierwotnego brzmienia tego przepisu, jak i w kierunku jedynie przyznania adresatowi orzeczenia środka prawnego służącego na drodze administracyjnej". Analizując różnice instytucji zawartych w art. 37 k.p.a. i art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego autor glosy doszedł do wniosku, że "procedura wpadkowa zmierzająca do wydania orzeczenia o nałożeniu kary nie tylko nie jest bezprzedmiotowa po zakończeniu związanego z nią postępowania w sprawie pozwolenia na budowę ("głównego"), lecz wręcz musi toczyć się po jego uprzednim zamknięciu, ponieważ tylko wtedy istnieje możliwość ustalenia rozmiaru zwłoki, a tym samym wysokości należnej kary. Implikuje to wniosek, według którego orzeczenie (postanowienie) o wymierzeniu organowi kary za przekroczenie terminu wydania decyzji w sprawie pozwolenia na budowę zapada poza tokiem administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego, a zatem z pewnością nie stanowi typowego postanowienia procesowego. Wobec tego również procedura zwieńczona podjęciem takiego aktu ma charakter odrębny od postępowania w przedmiocie pozwolenia budowlanego. Tym samym teza glosowanego postanowienia NSA zasługuje na odrzucenie jako niesłuszna." Por. Bartosz Majchrzak Glosa do postanowienia NSA z dnia 30 września 2005 r., II OSK 989/05. GSP-Prz.Orz.2007.1.3, Lex nr 59404. Zdaniem Sądu, w stanie prawnym obecnie obowiązującym, tezy zawarte w glosie należy podzielić. Wprawdzie, dla jednoznacznego odczytania treści art. 35 ust. 6-8 Prawa budowlanego jako przepisów o charakterze nadzorczym, może budzić wątpliwość interpretacyjną ich umieszczenie w obrębie art. 35, regulującego merytoryczne zadania organu w sprawie budowlanej, jednakże na uwadze trzeba mieć, że przepisy te powstały w drodze nowelizacji. Odrębne zredagowanie przepisów dotyczących wymierzenia kary organowi zapewne nie pozostawiałoby już żadnych wątpliwości interpretacyjnych dla uznania ich nadzorczego, a więc odrębnego procesowo charakteru. W istocie jednak te przepisy, posiadają obecnie taki właśnie charakter. W oparciu o stan faktyczny i prawny zakończonej sprawy administracyjnej w sprawie pozwolenia na budowę powstaje nowa odrębna relacja administracyjnoprawna, której przedmiotem jest podjęcie przez organ wyższego stopnia rozstrzygnięcia co do wymierzenia kary organowi, który wydał decyzję z przekroczeniem terminu określonego w ustawie. Wymierzenie tej kary pozostaje bez żadnego związku z prawami czy obowiązkami inwestora, którego sprawę związaną z udzieleniem pozwolenia odrębnie rozstrzygano. Inwestorowi, w toku postępowania przysługiwały zwykłe środki zwalczania bezczynności organu w oparciu o przepisy art. 35-37 k.p.a., w tym możliwość wyznaczenia dodatkowego terminu przez organ wyższego stopnia. Z treści art. 35 ust. 6-8 Prawa budowlanego nie można wyprowadzić bowiem wniosku, że przepisy te wyłączają środki ochrony praw strony wynikające z art. 35-37 k.p.a. Przeciwnie, za odrębnością regulacji art. 35 ust. 6-8 Prawa budowlanego może przemawiać dodatkowo to, że w ust. 8 tego przepisu powtórzono na użytek postępowania nadzorczego treść art. 35 § 5 k.p.a. Postępowanie w sprawie wymierzenia kary jest wszczynane z urzędu przez organ wyższego stopnia, a nie na wniosek inwestora, który zresztą w postępowaniu takim nie bierze udziału ze względu na brak interesu prawnego w wymierzeniu organowi kary. Strona jest oczywiście zainteresowana uzyskaniem pozwolenia na budowę w terminie określonym przez prawo, lecz, jak powiedziano wcześniej, realizacji tego uprawnienia służą środki ochronne przewidziane przez art. 35-37 k.p.a. Można też dodać, że służy temu samemu celowi również zagrożenie wymierzenia kary organowi za niewydajnie decyzji w terminie. Zagrożenie sankcją w postaci kary za opóźnienie realizuje jednak już sam przepis ustawy, a nie akt wymierzenia kary, który jest jedynie skutkiem tej sankcji, jeżeli zajdą okoliczności podane w omawianym przepisie. Z wymienionych wyżej względów zarzuty skargi odnoszące się do poglądu, iż postępowanie w sprawie wymierzenia kary jest częścią postępowania głównego, co też miałoby prowadzić do takiego skutku, iż postanowienie o wymierzeniu kary może zostać wydane jedynie przed wydaniem decyzji w sprawie pozwolenia na budowę, należało uznać za nietrafne. W odniesieniu do pozostałych zarzutów skargi, w tym oceny przez organy prowadzące postępowanie w sprawie wymierzenia kary, nie można zgodzić się z wnioskami zawartymi w zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji w zakresie wyliczenia terminów, za przekroczenie których należało wymierzyć karę organowi prowadzącemu postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę. Z procesowego punktu widzenia administracyjne postępowanie jurysdykcyjne, w tym przypadku postępowanie w sprawie zmiany decyzji udzielającej pozwolenie na budowę, otwiera prawidłowo sformułowany wniosek. Zważyć należy, że w postępowaniu budowlanym mają zastosowanie zarówno przepisy procesowe szczególne jak i ogólne przepisy zawarte w kodeksie postępowania administracyjnego. Powstaje wówczas problem w rozróżnianiu wzajemnego oddziaływania procesowych norm ogólnych i szczególnych funkcjonujących w prawie budowlanym. Jednym z takich zagadnień jest moment wszczęcia postępowania w sprawie zmiany decyzji udzielającej pozwolenie na budowę a także reakcja organu na złożony wniosek. Zgodnie z zasadami ogólnymi, postępowanie administracyjne otwiera niewadliwy formalnie wniosek złożony przez legitymowany do tego podmiot. Art. 61 § 1 k.p.a. stanowi, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Z § 3 w/w artykułu wynika, że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Na gruncie Prawa budowlanego pojawia się problem z zastosowaniem art. 64 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Treść tego przepisu zestawiona z brzmieniem art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego może budzić wątpliwości. Rzecz w tym, iż w art. 35 ust. 1 do którego odwołuje się ust. 3, pomieszczono obowiązki organu, które dotyczą zarówno materialnych jak i formalnych aspektów sprawy. Niewątpliwie takie czynności organu jak sprawdzenie zgodności zatwierdzonego projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także z wymaganiami ochrony środowiska określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, są czynnościami organu o charakterze merytorycznym, wykonywanymi po wszczęciu postępowania, wobec czego art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego będzie miał do takich czynności zastosowanie. Podobnie merytoryczny charakter ma też sprawdzenie zgodności z przepisami projektu zagospodarowania działki lub terenu. Uwzględniając sformułowanie zawarte w ust. 1 art. 35 Prawa budowlanego, że sprawdzenia te są dokonywane przed wydaniem pozwolenia budowlanego, zasadny jest wniosek, że treść ust. 3 odnosi się wyłącznie do wad materialnych przedłożonej przez inwestora dokumentacji, a więc takich, które mogą być sprawdzane i dostrzeżone jedynie na etapie analiz merytorycznych dokonywanych przez organ po wszczęciu postępowania. Przepis ust. 3 nie wspomina o uzupełnianiu braków formalnych (których usunięcie jest reakcją na wezwanie w trybie art. 64 § 2 k.p.a.) a o nieprawidłowościach wynikających z wad ujętych w treści ust. 1 art. 35 Prawa budowlanego. Nie można też rozpatrywać kwestii proceduralnych związanych z zastosowaniem omawianego przepisu z pominięciem treści art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego określającego, jakie dokumenty należy do wniosku dołączyć. Wymienione tam wymagania, określające nawet liczbę załączników, mają charakter formalny, gdyż określają, jakie dokumenty mają zostać przez inwestora dołączone do wniosku. Jak wynika z art. 64 § 2 k.p.a., jeżeli wniosek nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni. Wezwanie do usunięcia braków w tym trybie odbywa się jeszcze przed wszczęciem postępowania, a zatem jeszcze przed terminem, w którym może zacząć działać art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, gdyż zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 123 § 1 k.p.a. postanowienie (również w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego) może być wydane jedynie w toku postępowania, a więc po jego skutecznym wszczęciu, czyli po złożeniu przez inwestora kompletnego i niewadliwego formalnie wniosku, który nadaje się do badania merytorycznego. Organ administracji publicznej po zarejestrowaniu wpływającej sprawy oznacza datę wpływu pisma, sprawdza liczbę załączników, uiszczenie stosownych opłat, a następnie pismo jest oceniane pod względem formalnym przez porównanie treści wniosku, a także złożonych załączników z wymaganiami przepisów mającymi zastosowanie w sprawie. Jest to czynność organu poprzedzająca podjęcie decyzji co do dalszego biegu sprawy w tzw. postępowaniu gabinetowym, bez udziału stron i osób trzecich. W przypadku zaistnienia braków formalnych organ wzywa inwestora do ich uzupełnienia i po ich uzupełnieniu (lub w przypadku, gdy wniosek był kompletny pod względem formalnym) organ przystępuje do badania sprawy pod względem merytorycznym. Dopiero po wszczęciu postępowania i powiadomieniu stron organ może wezwać inwestora na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego do usunięcia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1 (stwierdzonych braków merytorycznych), wyznaczając odpowiedni termin. Nie można też wykluczyć, iż organ załatwiający wiele spraw tego rodzaju tak zorganizuje pracę, iż załatwienie niektórych spraw zaplanuje na koniec terminu wyznaczonego przez prawo i wówczas dopiero prowadzi analizy merytoryczne. Trudno jednak z tego powodu czynić organowi zarzut, skoro prawa w zakresie terminowości załatwienia sprawy jeszcze nie naruszył. Wówczas dopiero może dojść do dostrzeżenia wad merytorycznych przedłożonej dokumentacji, co powoduje konieczność wydania postanowienia zmierzającego do usunięcia dostrzeżonych uchybień. Powyższy wywód był niezbędny, gdyż wynikają z niego procesowe wnioski w odniesieniu do liczenia terminu do wydania pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od daty wpływu wniosku. Do terminu, o którym mowa w art. 35 k.p.a., jak i w ust. 6 art. 35 Prawa budowlanego, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 ust. 8). Odnosząc powyższe rozważania do rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że wniosek inwestora wpłynął do organu w dniu [...] czerwca 2007 r. i po upływie 57 dni, tj. w dniu [...] września 2007 r. Starosta na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego postanowieniem wezwał inwestora do usunięcia stwierdzonych braków dotyczących ilości miejsc parkingowych, kanalizacji deszczowej, wjazdu na działkę z ulicy, wyłączenia gruntu z produkcji rolnej, podpisu projektu przez osobę uprawnioną, przyłączy gazowych oraz fundamentów budynków mieszkalnych wyznaczając jednocześnie termin do dnia [...] września 2007 r. Jak wynika z akt sprawy w dniu [...] sierpnia 2007 r. inwestor złożył pismo, w którym ustosunkował się do wyszczególnionych braków, uzupełniając dokumentację jedynie poprzez dostarczenie decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolniczej. W efekcie nieuzupełnienia wszystkich braków Starosta w dniu [...] sierpnia 2007 r. wydał decyzję odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. Decyzja ta została wydana po upływie 4 dni od reakcji inwestora na postanowienie z dnia [...] sierpnia 2007 r., więc doliczając do terminu od złożenia wniosku do postanowienia o uzupełnienie braków - 57 dni, 4 dni od uzupełnienia wezwania do wydania decyzji, stwierdzić należy, iż decyzja kończąca postępowanie została wydana po upływie 61 dni, a więc w terminie określonym w art., 35 ust. 6 Prawa budowlanego. Organ rozpatrujący sprawę prawidłowo ocenił, że do wszczęcia postępowania doszło w dacie złożenia wniosku, jednakże nie odliczył od okresu, od którego zależy wymierzenie organowi kary, czasu potrzebnego na usuniecie braków materialnych w dokumentacji, a powstałych z winy strony, a zatem zarzut skargi dotyczący niedokonania przez organ odliczenia zgodnie z art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego jest zasadny. W związku z powyższym nie ma podstaw do wymierzenia Staroście grzywny za zwłokę i z tego względu, Sąd uznał, iż zaskarżone postanowienie jak i postanowienie je poprzedające zapadło z naruszeniem art. 35 ust 6-8 Prawa budowlanego, co powoduje konieczność uchylenia postanowień obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153. poz. 1270 ze zm.). Rozstrzygnięcie w pkt II wyroku oparto na treści art. 152 cytowanej ustawy. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 i 210 p.p.s.a.