VII SA/Wa 134/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi J. R. i W. Ś. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących J. R. i W. Ś. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2008r., Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. Nr 98 z 2000 r., poz. 1071 z późn. zm.), art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. 2006 r., Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) po rozpatrzeniu odwołania J. R. i W. Ś. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2008r., znak: [...] odmawiającej wydania pozwolenia na użytkowanie budynku letniskowego wybudowanego na działce oznaczonej nr ew. [...], położonej w miejscowości W. gm. D. -uchylił zaskarżoną decyzję w całości i na podstawie art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 2007r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz.U. Nr 99 z 2007r., poz. 665) w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. "Prawo budowlane" (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) odmówił udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku letniskowego wybudowanego na działce oznaczonej nr ew. [...], położonej w miejscowości W. gm. D. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie miało następujący przebieg. W dniu 29 października 2007r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] na wniosek J. R. i W. Ś. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku letniskowego, wybudowanego na działce oznaczonej nr ew. [...], położonej w miejscowości W. gm. D. Pismem z dnia 5 grudnia 2007r. znak [...] Wójt Gminy D. poinformował Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], iż w/w działka w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy D. dla części wsi W. przeznaczona jest pod tereny lasów. Dozwolona jest lokalizacja niezbędnych urządzeń infrastruktury technicznej, urządzeń turystyki i wypoczynku oraz obiektów służących gospodarce leśnej. Następnie pismem z dnia 1 lutego 2008r. znak [...] Wójt Gminy D. wskazał, że w/w budynek letniskowy narusza ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dniu zakończenia budowy, tj. 1995-1997 roku. Decyzją Nr [...] z dnia [...] marca 2008r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] odmówił Państwu J. R. i W. Ś. wydania pozwolenia na użytkowanie budynku letniskowego wybudowanego na działce oznaczonej nr ew. [...], położonej w miejscowości W. gm. D. oraz nakazał rozbiórkę budynku letniskowego wybudowanego na działce oznaczonej nr ew. [...], położonej w miejscowości W. gm. D. Po rozpatrzeniu odwołania J. R. i W. Ś. od ww. decyzji, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją Nr [...] z dnia [...] maja 2008r., uchylił ww. decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując m. in., iż przepisy na które powołał się Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nie stanowią samodzielnej podstawy prawnej do odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją Nr [...] odmówił J. R. i W. Ś. wydania pozwolenia na użytkowanie budynku letniskowego wybudowanego na działce oznaczonej nr ew. [...], położonej w miejscowości W. gm. D., wskazując w uzasadnieniu swojej decyzji, że przedmiotowy budynek nie jest dopuszczalny zarówno w świetle obecnie obowiązującego jak i obowiązującego w dniu zakończenia budowy planu zagospodarowania przestrzennego. Po rozpoznaniu odwołania J. R. i W. Ś. od ww. decyzji organu pierwszej instancji, zapadła zaskarżona decyzja. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że rozstrzygnięcie organu nadzoru budowlanego I instancji jest prawidłowe, jednakże podstawa prawna zaskarżonej decyzji jest wadliwa. Zaskarżone rozstrzygnięcie wydane zostało na podstawie art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 2007r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego oraz art. 104 k.p.a. Przepisy te nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do wydania rozstrzygnięcia w formie decyzji, art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 2007r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw dotyczy procedury legalizacyjnej obiektu budowlanego stanowiącego samowolę budowlaną prowadzoną w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994r. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo - administracyjnym organ administracji związany jest żądaniem określonym we wniosku wszczynającym postępowanie i jest zobowiązany do dokładnego określenia treści żądania strony, które to żądanie wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. J. R. i W. Ś. wystąpili do organu I instancji z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie budynku letniskowego, wybudowanego na działce oznaczonej nr ew. [...], położonej w miejscowości W. gm. D. Tym samym wyznaczyli przedmiot niniejszego postępowania i tylko w tym zakresie organ I instancji władny był podejmować rozstrzygnięcia. Zatem powiatowy organ nadzoru budowlanego winien udzielić bądź odmówić pozwolenia na użytkowanie, zgodnie z art. 59 Prawa budowlanego w zw. z art. 3 ust.4 ustawy z dnia 10 maja 2007r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz.U. Nr 99 z 2007r., poz. 665) i innymi odpowiednimi przepisami prawa budowlanego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że organ I instancji słusznie odmówił udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku letniskowego, bowiem narusza on ustalenia obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego zarówno w dniu zakończenia budowy jak i w dniu orzekania, a zgodnie z przepisem art. 3 ust 4 ww. ustawy istnieje wymóg zgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wnieśli J. R. i W. Ś., dochodząc uchylenia zaskarżonej decyzji i zasądzenia kosztów postępowania. Skarżący wskazali, że postępowanie w sprawie przeprowadzono z naruszeniem zasad procedury administracyjnej przepisów art. 7, 77, 10 81 k.p.a. W dacie orzekania brak było planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr ew. [...] w miejscowości W. Gm. D. Ponadto w toku niniejszego postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał w odrębnym postępowaniu nakaz zamurowania dwu okien w budynku, co sugerowało czynności zmierzające do udzielenia pozwolenia na użytkowanie. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje Skarga zasługuje na uwzględnienie. Należy podnieść że zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny, sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd Administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Rzeczą tutejszego Sądu, było zatem dokonanie oceny zaskarżonej decyzji z punktu widzenia zgodności z przepisami prawa materialnego i postępowania administracyjnego, oraz trafności ich wykładni. Zdaniem Sądu podstawą materialnoprawna rozpoznania wniosku skarżących w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie budynku letniskowego, wybudowanego na działce oznaczonej nr ew. [...], położonej w miejscowości W. gm. D., powinien być przepis art. 3 ustawy z dnia 10 maja 2007r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz.U. Nr 99 z 2007r., poz. 665). Zgodnie z dyspozycja tego przepisu do obiektu budowlanego lub jego części wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ administracji publicznej, jeżeli budowa została zakończona po dniu 31 grudnia 1994 r. a przed dniem 11 lipca 1998 r., i przed dniem 11 lipca 2003 r. nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne przez właściwy organ nadzoru budowlanego, nie stosuje się do dnia 1 stycznia 2008 r. przepisów art. 48-49b ustawy Prawo budowlane. Właściciel obiektu budowlanego jest obowiązany dołączyć do wniosku o pozwolenie na użytkowanie inwentaryzację powykonawczą obiektu budowlanego, sporządzoną przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane i ekspertyzę techniczną, potwierdzającą przydatność obiektu do użytkowania oraz oświadczenia, o których mowa w art. 57 ust. 3 ustawy, o której mowa w art. 1. Zgodnie z ust. 4 ww. art. 3 jeżeli obiekt budowlany, o którym mowa w ust. 1, nie narusza: przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego w dniu zakończenia budowy albo w dniu orzekania - właściwy organ nadzoru budowlanego, po protokolarnym potwierdzeniu zgodności inwentaryzacji powykonawczej ze stanem faktycznym, wydaje, z zastrzeżeniem ust. 5, decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie. Ponadto jeżeli obiekt budowlany, o którym mowa w ust. 1, narusza przepisy lub ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w zakresie umożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, właściwy organ nadzoru budowlanego, w drodze postanowienia, nakłada obowiązek usunięcia tych naruszeń w wyznaczonym terminie. W razie niewykonania obowiązku w terminie, organ ten nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części ( art. 3 ust. 5ww. ustawy). W ocenie Sądu zaskarżona i poprzedzająca ja decyzja organ pierwszej instancji zapadły bez właściwego wyjaśnienia okoliczności sprawy, zatem z obrazą zasad procedury administracyjnej (art. 7, 77 k.p.a.), zgodnie z którymi organy zobowiązane są do, zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz dokonania oceny okoliczności sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie W niniejszej sprawie, zgodnie z dyspozycją ww. przepisu art. 3 ustawy z dnia 10 maja 2007r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz.U. Nr 99 z 2007r., poz. 665), ustalenia wymaga to kiedy powstał budynek. Przepisy ww. ustawy mają bowiem zastosowanie wyłącznie do obiektów wzniesionych w warunkach samowoli budowlanej po dniu 31 grudnia 1994 r. a przed dniem 11 lipca 1998 r. Ponadto ustalenia wymaga, to czy przed dniem 11 lipca 2003 r. nie zostało wszczęte w związku z tym budynkiem postępowanie administracyjne przez właściwy organ nadzoru budowlanego. Dopiero te ustalenia mogą pozwolić na kontynuowanie badania kolejnych okoliczności sprawy, w szczególności tego czy obiekt nie narusza: przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem, ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego w dniu zakończenia budowy albo w dniu orzekania. Należy podkreślić, że organy w toku niniejszego postępowania nie przeprowadziły prawidłowych ustaleń w zakresie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego w dniu zakończenia budowy albo w dniu orzekania. Oceny zgodności inwestycji z konkretnym planem musi dokonać organ prowadzący postępowanie w sprawie – samodzielnie i w oparciu o analizę konkretnego dokumentu planu, odpis którego powinien znaleźć się w aktach sprawy. Podstawą ww. oceny nie może być zatem korespondencja z Wójtem. Podstawą mogą być tylko konkretne przepisy planu, wskazane i omówione na drodze ich analizy. Rozpoznając niniejszą sprawę organ będzie miał na uwadze powyższe wskazania Sądu Dodatkowo Sąd zwraca uwagę, na następujące okoliczności. Ustawodawca ograniczył czasowo możliwość preferencyjnej legalizacji obiektów o których mowa w ww. ustawie z dnia 10 maja 2007 r., stwierdzając, że przepisów art. 48 - 49b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w brzmieniu nadanym im ustawą z dnia 27 marca 2003 r. "nie stosuje się" do dnia 1 stycznia 2008 r. Wskazać należy, że kwestia, czy postępowanie w sprawie legalizacji obiektu budowlanego zostanie zakończone do dnia 1 stycznia 2008 r. mogło w znacznym stopniu zależeć od przypadkowych uwarunkowań. Już sama realizacja nadrzędnej zasady postępowania administracyjnego, a więc określonej w art. 7 k.p.a. zasady praworządności mogłaby doprowadzić do sytuacji, w której postępowanie administracyjne nie zakończyłoby się do dnia 1 stycznia 2008 r. W konsekwencji zróżnicowanie sytuacji osób, co do których postępowanie zostało wszczęte i zakończone w okresie pomiędzy 20 czerwca 2007 r. a 31 grudnia 2007 r. od osób, co do których jedynie je wszczęto przed dniem 1 stycznia 2008 r. musiałoby zostać ocenione jako sprzeczne z postanowieniami Konstytucji. W ocenie Sądu jedynie wykładnia art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 2007 r., zgodnie z którą przepisów art. 48 - 49b ustawy Prawo budowlane nie stosuje się w przypadku postępowań, które zostały wszczęte przed dniem 1 stycznia 2008 r. może zostać oceniona jako poprawna, służy bowiem zapewnieniu realizacji zasady pewności prawa. Jak stwierdził wielokrotnie w swoim orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny, w przypadku wątpliwości co do czasu obowiązywania ustawy należy przyjąć, iż każdy przepis normuje przyszłość, a nie przeszłość, bowiem strona ma prawo do niewadliwego postępowania administracyjnego i prawidłowego stosowania prawa pozytywnego a także do honorowania jej praw (porównaj wyrok z dnia 29 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 988/06). Posiłkując się również orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazać należy, że nie do pogodzenia z założeniami państwa prawnego jest takie ukształtowanie przepisów prawa, które przenosi na jednostkę skutki zaniedbań lub nieprawidłowości ze strony prawodawcy lub organów administracji państwowej (wyrok z dnia 14 lutego 1992 r., sygn. akt III SA 1200/91, Wokanda 1992, nr 6, poz. 21). Zdaniem Sądu, w świetle powyższej argumentacji wypełnienie przesłanek określonych w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 2007 r., a więc ukończenia budowy po dniu 31 grudnia 1994 r. a przed dniem 11 lipca 1998 r. oraz brak wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie legalizacji budynku przed dniem 11 lipca 2003 r., w przypadku złożenia wniosku, o którym mowa w ust 3 powyższego artykułu, w okresie pomiędzy 20 czerwca 2007 r. a 31 grudnia 2007 r., skutkować musi prowadzeniem postępowania administracyjnego z wyłączeniem art. 48 - 49b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Mając na uwadze powyższą argumentacje, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 152, art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz. 1270 ze zm.)