VII SA/Wa 134/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marta Kołtun - Kulik, sędzia WSA Tomasz Stawecki, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 września 2019 r. sprawy ze skargi M. Z. i P. Z. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...], znak: [...] Wojewoda [...] (dalej: "organ II instancji") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 123 oraz art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096, dalej: "k.p.a.") oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.), po ponownym rozpatrzeniu zażalenia M. Z. i P. Z. (dalej: "inwestorzy", "skarżący") na postanowienie Starosty [...] (dalej: "organ I instancji") z dnia [...] września 2017 r., nr [...], znak: [...], wstrzymujące wykonanie decyzji tego organu z dnia [...] maja 2017 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Decyzja organu II instancji zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2017 r. Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia dla M. Z. i P. Z. na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem dwustanowiskowym w bryle budynku na działce nr ew. [...] z obrębu [...] przy ulicy K. w M.. W dniu [...].07.2017 r. Starosta [...] wznowił na wniosek P. W. postępowanie administracyjne w sprawie decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...].05.2017 r. znak: [...] zmieniającej decyzję Starosty [...] nr [...] z dnia [...].03.2017 znak [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia dla P. P. M. i P. Z. obejmującego budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem dwustanowiskowym w bryle budynku /kategoria obiektu budowlanego - 1/ na działce ew. nr [...] obręb [...] przy ulicy K. w M.. Następnie postanowieniem nr [...] z dnia [...] września 2017 r. organ I instancji wstrzymał wykonanie powyższego rozstrzygnięcia. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] października 2017 r., nr [...] uchylił w całości postanowienie Starosty [...] z dnia [...] września 2017 r. i odmówił wstrzymania wykonania decyzji organu I instancji z dnia [...] maja 2017 r. Wskazane rozstrzygnięcie zostało zaskarżone przez P. W.. Po przeprowadzonym postępowaniu sądowym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 czerwca 2018 r., sygn. akt. VII SA/WA 2886/17 uchylił zaskarżone postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] października 2017 r., nr [...], odmawiające wstrzymania wykonania we wznowionym postępowaniu decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Ponownie rozpoznając zażalenie skarżących, Wojewoda [...] kontrolowanym postanowieniem z dnia [...] listopada 2018 r., utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Starosty [...] z dnia [...] września 2017 r. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że stosownie do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej: "p.p.s.a.") ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażona w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W konsekwencji, w przedmiotowej sprawie po uchyleniu postanowienia, podczas ponownego rozpoznawania zażalenia, organ II instancji związany jest oceną prawną wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 czerwca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2886/17. Oznacza to, że ani organ administracji publicznej ani sąd orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu. Jak wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Wojewoda, zgodnie z treścią art. 152 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania, wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Organ wyjaśnił, że prawdopodobieństwo w tym wypadku należy rozumieć jako możliwość wystąpienia skutku w postaci uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Wymaga to szacowania przez organ możliwości wystąpienia wskazanego skutku w podanych warunkach. Ponadto, jak wskazał organ odwoławczy, ocena omawianego prawdopodobieństwa musi być dokonana przez pryzmat możliwości zaistnienia w sprawie zgłoszonej we wniosku podstawy wznowienia postępowania, w świetle zebranego dotychczas materiału dowodowego oraz możliwości uchylenia badanej decyzji. Organ wskazał także, że w postępowaniu dotyczącym wstrzymania wykonania decyzji, nie bada się merytorycznie zgodności z prawem decyzji stanowiącej przedmiot postępowania wznowieniowego oraz konieczności ewentualnego jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Wstrzymanie wykonania decyzji na żądanie strony, jest uwarunkowane wykazaniem przez tą stronę okoliczności wskazujących na występowanie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Postanowienie takie, organ wydaje w wyniku analizy dostępnych na tym etapie postępowania okoliczności, głównie na podstawie materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy zakończonej dotychczasową decyzją i na tej podstawie wstępnie jedynie ocenia, czy istnieją podstawy do przyjęcia, że decyzja ta zostanie uchylona. Nie oznacza to jednak obowiązku przeprowadzania w tym zakresie dodatkowego postępowania dowodowego. Organ II instancji stwierdził, że zebrany w niniejszej sprawie materiał dowodowy wskazuje na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2017 r., Nr [...]. Wyjaśnił, że aktach sprawy znajduje się dokumentacja fotograficzna złożona przez P. W., z której wynika, że w projektowanym budynku przed datą uzyskania decyzji wyżej wymienionej zamiennej, zostały wykonane fundamenty o wysokości 1,60 m oraz zalana płyta betonowa na całej powierzchni budynku. Datę wykonania zdjęć na dzień [...] kwietnia 2017 r. potwierdzają sąsiedzi poprzez złożone w tej sprawie oświadczenia. Ponadto Wojewoda podkreślił, że Starosta [...] decyzją z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] maja 2017 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia dla inwestorów na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem dwustanowiskowym w bryle budynku na działce nr ew. [...] z obrębu [...] przy ulicy K. w M. oraz odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego. Organ odwoławczy odnotował, że wprawdzie Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2018 r., nr [...], uchylił w całości powyższe rozstrzygnięcie Starosty [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, jednak przyczyną uchylenia decyzji było naruszenie przepisów procedury administracyjnej, a więc naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. Naruszenie dotyczyło braku ustalenia treści żądania inwestorów oraz braku zbadania zachowania ustawowego terminu do złożenia podania, który został określony w art. 148 k.p.a. Organ wskazał także, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 18 maja 2018 r., sygn. akt. VII SA/Wa 959/18 oddalił sprzeciw złożony przez P. W. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...]. Skargę na postanowienie Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli skarżący, za pośrednictwem profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości, jednocześnie zarzucając organowi naruszenie: - art. 7, art. 7b, art. 8, art. 11 i art. 80 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia przy zaniechaniu podjęcia przez organ wszelkich niezbędnych czynności koniecznych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a także przez zaniechanie prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie uczestników do władzy publicznej, przy uwzględnieniu zasady proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania w szczególności przez: a) zaniechanie wyjaśnienia sprzeczności, które dostrzegł uprzednio organ administracji w zakresie dowodów przedstawionych przez P. W. (zdjęcia i pisemne oświadczenia) oraz skarżących (pisemnych oświadczeń sąsiadów), co doprowadziło do błędnego uznania prymatu jednych dokumentów nad drugimi, b) niewyjaśnienie i pominięcie okoliczności, że oświadczenia i zdjęcia przedstawione przez P. W. stanowią oświadczenie osób, których działki nie graniczą bezpośrednio z działką skarżących, stąd osoby te nie miały możliwości bezpośredniej obserwacji terenu inwestycji skarżących, c) pominięcie pisemnego stanowiska Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (pismo z [...] września 2017 r.) przy ocenie prawidłowości prowadzenia robót budowlanych, d) pominięcie okoliczności, że skarżący w dniu [...] sierpnia 2018 r. zawiadomili Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] o zakończeniu budowy, a wobec niezajęcia stanowiska przez ten organ w terminie 14 dni, uzyskali pozwolenie na użytkowanie budynku, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, że wystąpiło prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w postępowaniu wznowieniowym. W uzasadnieniu skargi wskazano, że organ II instancji, pomija okoliczność, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] listopada 2017 r., na skutek odwołania wniesionego przez skarżących, została uchylona w całości decyzją Wojewody [...] z dnia [...] marca 2018 r., a sprawę przekazano do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Do chwili obecnej postępowanie to nie zostało zakończone. Podstawą uchylenia decyzji były, między innymi, wątpliwości związane z oceną postępowania objętego decyzją, której wznowienia żądał P. W., a także wątpliwości związane z zachowaniem terminu do żądania wznowienia postępowania, co wpływa na ocenę zasadności prowadzenia tego postępowania wznowieniowego. Ponadto zdaniem skarżących, organ odwoławczy, oceniając występowanie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w postępowaniu wznowieniowym, nie dokonał wnikliwej analizy materiału dowodowego. Skarżący wskazali, że na materiał dowodowy, podlegający ocenie przez organ I instancji, składają się oświadczenia osób trzecich oraz zdjęcia złożone przez P. W., które prezentują rzekomy stan inwestycji skarżących na określony dzień. Podkreślili, że o ile organ dostrzegł sprzeczność wynikającą z dowodów przedstawionych przez skarżących oraz P. W., o tyle zaniechał przeprowadzenia pogłębionej analizy, pozwalającej na usunięcie tych sprzeczności. Skarżący podkreślili, że Starosta [...] w sposób nieuzasadniony, dał wiarę dowodom przedstawionym przez P. W., lakonicznie podając w uzasadnieniu decyzji, że są one "bardziej wiarygodne". Organ nie wskazał przy tym dlaczego oświadczenia przedłożone przez skarżących mają mniejszą wartość dowodową. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria, skargę należało oddalić, ponieważ zaskarżone postanowienie, nie narusza prawa. Niezasadny jest podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. art. 7, art. 7b, art. 8, art. 11 i art. 80 k.p.a. Organy obu instancji zebrały bowiem konieczny do wydania rozstrzygnięcia materiał dowodowy, który poddały wszechstronnej ocenie, czemu dały wyraz w uzasadnieniach swoich postanowień, spełniających wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie, jest postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2018 r., utrzymujące w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia [...] września 2018 r. wstrzymujące wykonanie decyzji z dnia [...] maja 2017 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorom pozwolenia na budowę. Podkreślić w tym miejscu należy, że było to drugie wydane inwestorom pozwolenie budowę przedmiotowego budynku. Pierwsze wydane zostało decyzją Starosty z dnia [...] marca 2017 r. Kontrolowane postanowienie, zostało wydane w oparciu o art. 152 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania, wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Przepis ten jest przejawem ochrony tymczasowej udzielanej w postępowaniu wznowieniowym. Wymaga w tym miejscu podkreślenia, że wstrzymanie wykonania decyzji, nie jest pozostawione uznaniu organu i choć bazuje na pojęciach niedookreślonych, takich jak "jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania", to jednak wymaga pewnych konkretnych ocen argumentów podnoszonych przez wnioskodawcę. Prawdopodobieństwo uchylenia decyzji dotychczasowej nie oznacza jednak, że kwestia ta podlega udowodnieniu. Wystarczające, a jednocześnie konieczne jest powzięcie przez organ uzasadnionego przekonania, że we wznowionym postępowaniu może dojść do wydania decyzji uchylającej" (wyrok WSA w Warszawie z 18.09.2018 r., VII SA/Wa 2785/17, LEX nr 2562347). Organ wydając postanowienie wstrzymujące wykonanie decyzji, nie musi mieć pewności, że decyzja zostanie uchylona w wyniku wznowienia postępowania gdyż wystarczające jest prawdopodobieństwo jej wadliwości, które w ocenie Sądu w dostateczny sposób zostało wykazane. Odnośnie do prawdopodobieństwa wadliwości decyzji, warto przywołać w tym miejscu wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt II OSK 1931/13 (LEX nr 2007101), w którym wyrażono pogląd, że "posłużenia się w art. 152 § 1 k.p.a. terminem "prawdopodobieństwo", nie można utożsamiać z terminami "udowodnienie" czy "uprawdopodobnienie". Zróżnicowanie terminologiczne pozwala na sformułowanie wniosku, że nie ma podstaw do wymagania od organu chociażby uproszczonego dowodzenia o skutku w postaci uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania". Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, Sąd w pełni aprobuje stanowisko organu, zgodnie z którym na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2017 r., wskazuje znajdująca się w aktach dokumentacja fotograficzna złożona przez P. W.. Wynika z niej, że w projektowanym budynku, przed datą uzyskania decyzji zamiennej ([...] maja 2017 r. ), a nawet przez wystąpieniem z wnioskiem o jej wydanie przez inwestorów, zostały wykonane fundamenty o wysokości 1.60 m oraz zalana płyta betonowa na całej powierzchni budynku. Mogą to być bowiem nowe okoliczności faktyczne w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. istniejące w dniu wydania decyzji ( decyzji z dnia [...] maja 2017 r. zatwierdzającej nowy projekt budowlany i udzielającej inwestorom pozwolenia na budowę ), nieznane organowi wydającemu decyzję a jednocześnie istotne dla sprawy. Przypomnieć w tym miejscu należy, że inwestorzy, wystąpili z wnioskiem o wydanie nowej decyzji o pozwoleniu na budowę w dniu [...] maja 2017 r. Nową okolicznością wykazaną dowodami dostarczonymi przez P. W., jest w jego ocenie wykonanie przez inwestorów, niezgodnie z pierwotnym pozwoleniem z dnia [...] marca 2017 r., robót budowlanych polegających na wykonaniu wyższych niż przewidziane w pierwotnym projekcie fundamentów. Jednocześnie dowody przedstawione przez P. W., wskazują na prawdopodobieństwo, że w dacie gdy inwestorzy wystąpili z wnioskiem o wydanie nowej decyzji o pozwoleniu na budowę, wykonali już, niegodnie z pierwotnym projektem, roboty budowlane polegające na wykonaniu wyższych fundamentów, a więc prace, których dotyczył projekt zatwierdzony nową decyzją z dnia [...] maja 2017 r. Jak wynika z dokumentacji fotograficznej i oświadczeń sąsiadów złożonych do akt przez P. W., w dniu [...] kwietnia 2017 r. ( a więc przez wydaniem nowej decyzji o pozwoleniu na budowę i złożeniem wniosku o jej wydanie ), wykonane już zostały fundamenty o wysokości 1.60 m oraz zalana płyta betonowa na całej powierzchni budynku. Na fakt zaistnienia wyżej wspomnianego prawdopodobieństwa, wskazuje także w ocenie Sądu, uchylenie przez Starostę [...] decyzją z dnia [...] listopada 2017 r., Nr [...], znak: [...], decyzji z dnia [...] maja 2017 r., znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej drugiego pozwolenia na budowę dla inwestorów. Sąd dostrzega podniesioną w skardze okoliczność, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2018 r., uchylił decyzję Starosty z dnia [...] listopada 2017 r. Podkreślić jednak należy, że uchylenie decyzji z dnia [...] listopada 2017 r., nastąpiło z przyczyn formalnych, a mianowicie dotyczyło braku ustalenia treści żądania wnioskodawcy oraz braku zbadania zachowania ustawowego terminu do złożenia podania, który został określony w art. 148 k.p.a. Rozstrzygnięcie to zatem w ocenie Sądu, nie przesądza o końcowym wyniku sprawy, zaś sam fakt wydania decyzji z dnia [...] listopada 2017 r. spełnia warunek wykazania prawdopodobieństwa uchylenia decyzji z dnia [...] maja 2017 r. w wyniku wznowienia postępowania. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, nie dopatrzył się uchybień w postępowaniu i rozstrzygnięciu Wojewody, które mogłyby doprowadzić do uchylenia zaskarżonego postanowienia i na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.