VII SA/Wa 1342/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 lutego 2017 r. sprawy ze skargi Towarzystwa [...]z siedzibą w[...] na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] kwietnia 2016 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę I. Stan sprawy 1. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r., znak: [...], na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2003 r. Nr 162, poz. 1568, z późn. zm.) oraz art. 17 § 2 i art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., "k.p.a."), po rozpoznaniu odwołania [...] z siedzibą we [...] ("skarżący") od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lipca 2015 r., znak: [...], o niewpisaniu do rejestru zabytków nieruchomych budynku domu handlowego [...], położonego w [...] przy ul. [...] – stwierdził niedopuszczalność odwołania. 2. W uzasadnieniu postanowienia Minister wskazał, że [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r., po rozpatrzeniu wniosku skarżącego o wszczęcie postępowania w sprawie wpisania do rejestru zabytków budynku domu handlowego [...], położonego w [...] przy ul. [...] oraz o dopuszczenie ww. organizacji do udziału w powyższym postępowaniu, wszczął z urzędu postępowanie w sprawie wpisania do rejestru zabytków budynku domu handlowego [...] oraz odmówił dopuszczenia organizacji do udziału w toczącym się postępowaniu. Powyższe postanowienie nie zostało zaskarżone. Po przeprowadzeniu postępowania [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków wydał decyzję z dnia [...] lipca 2015 r., znak: [...], o niewpisaniu do rejestru zabytków nieruchomych budynku domu handlowego [...], położonego w [...] przy ul. [...]. Od ww. decyzji z dnia [...] lipca 2015 r. odwołanie wniosło [...]. 3. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, Minister podniósł, że zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji, a stosownie do art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W tych granicach organ przeprowadza postępowanie wstępne, które polega na badaniu przez organ drugiej instancji zaistnienia przesłanek formalnych, tj. dopuszczalności odwołania. Na tym etapie postępowania organ drugiej instancji obowiązany jest ocenić, czy wniosek jest dopuszczalny i czy został wniesiony w terminie. Jeżeli okaże się, że nie zostały spełnione przesłanki formalne, obowiązkiem organu jest wydanie ostatecznego postanowienia, kończącego postępowanie w sprawie. Akt ten nie tylko kończy etap postępowania wstępnego, ale jednocześnie całe postępowanie drugoinstancyjne. Dopiero pozytywny rezultat postępowania wstępnego, tj. spełnienie wymagań formalnych dla skutecznego wniesienia danego środka, rodzi obowiązek organu drugiej instancji zbadania sprawy i jej rozstrzygnięcia w ramach tzw. rozpoznawczego etapu postępowania, podczas którego przeprowadzane jest postępowanie wyjaśniające co do meritum sprawy. Organ wskazał, że w niniejszej sprawie nie mógł merytorycznie rozpoznać sprawy, gdyż odwołanie skarżącego było niedopuszczalne. Organ podkreślił, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje brak przedmiotu zaskarżenia oraz wyłączenie przez przepisy prawa możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Podmiotowy charakter mają takie przyczyny, jak oczywisty brak po stronie określonego podmiotu legitymacji do złożenia środka odwoławczego (o której można mówić tylko wówczas, gdy da się to ustalić w sposób obiektywny i bez powiązania z oceną interesu prawnego), czy niezdolność do czynności prawnych odwołującego się. Na poparcie tego poglądu organ przytoczył także orzecznictwo sądów administracyjnych. Organ stwierdził, że w niniejszej sprawie odwołanie było niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych – zostało wniesione przez organizację społeczną niedopuszczoną do udziału w postępowaniu. Minister wskazał, że w niniejszej sprawie skarżący postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r. nie został dopuszczony do udziału w toczącym się postępowaniu, jak również nie skorzystał z przysługującego mu środka zaskarżenia i nie wniósł zażalenia na powyższe postanowienie. W związku z powyższym, skoro nie występował w postępowaniu dotyczącym wpisania do rejestru zabytków budynku domu handlowego [...] na prawach strony, to nie mógł skutecznie złożyć odwołania od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lipca 2015 r. 4. Skargę na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] kwietnia 2016 r. wniosło [...] z siedzibą w [...], wnosząc o jego uchylenie. 5. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko, wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. II. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 6. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm., dalej "P.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podkreślić należy, że sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, czyni to na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie zastępuje organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do kompetencji sądu należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach. 7. Zaskarżonym postanowieniem Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdził niedopuszczalność odwołania skarżącego od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lipca 2015 r. o niewpisaniu do rejestru zabytków nieruchomych budynku domu handlowego [...], położonego w [...] przy ul. [...]. Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Sąd podzielił stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. 8. Z akt sprawy wynika, że w wyniku wniosku złożonego przez skarżącego [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków wszczął z urzędu postępowanie w sprawie wpisania do rejestru zabytków budynku domu handlowego [...] oraz odmówił dopuszczenia organizacji do udziału w sprawie. Ponieważ postanowienie to nie zostało zaskarżone, organ wydał decyzję z dnia [...] lipca 2015 r. o niewpisaniu do rejestru zabytków ww. nieruchomości. Podstawę podjęcia zaskarżonego postanowienia Ministra stanowił przepis art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania, a postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Oznacza to, że obowiązkiem organu odwoławczego jest najpierw ustalenie czy wniesiony środek zaskarżenia jest dopuszczalny, oraz czy został wniesiony z zachowaniem terminu. Stwierdzenie niedopuszczalności wniesionego środka zaskarżenia, czy też stwierdzenie wniesienia go z uchybieniem terminu, zobowiązuje organ do zachowania określonego w przywołanym wcześniej art. 134 k.p.a. W takim przypadku merytoryczne rozpatrzenie środka zaskarżenia nie jest możliwe, ponieważ prowadziłoby do wydania orzeczenia dotkniętego wadą nieważności. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, niedopuszczalność odwołania może zachodzić z przyczyn przedmiotowych, np. gdy wystąpi brak przedmiotu zaskarżenia w ogóle lub w formie decyzji, wyłączenia w konkretnym przypadku przez przepisy prawne możliwości zaskarżania decyzji w toku instancji, ewentualnie kiedy zaskarżona czynność organu nie będzie decyzją w konwencjonalnym znaczeniu, lecz czynnością materialno-techniczną. Z kolei niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych zachodzić może np. w razie wniesienia odwołania przez stronę niemającą zdolności do czynności prawnych, czy przez podmiot działający na prawach strony (np. organizację społeczną), który nie brał udziału w postępowaniu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 22 października 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 391/15, LEX nr 1 936 454 czy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 316/08, LEX nr 526 409). Jeżeli ze złożonego odwołania wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że wnoszący nie ma w sprawie interesu prawnego, organ odwoławczy, w formie postanowienia, stwierdza niedopuszczalność odwołania. W niniejszej sprawie odwołanie zostało złożone przez skarżącego, będącego organizacją, która postanowieniem [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nie została dopuszczona do udziału w postępowaniu na prawach strony. Podkreślić należy, że organizacja społeczna ma prawa strony, a zatem również prawo wniesienia odwołania, tylko wówczas, gdy została dopuszczona do udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji na podstawie art. 31 k.p.a. A contrario, jeżeli organizacja nie brała udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, to nie ma ona również legitymacji do złożenia odwołania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 525/11, LEX nr 1 216 745, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2005 r., sygn. akt OSK 1755/04, publ. ONSAiWSA 2005/6/111, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2655/11, LEX nr 1 251 988). Wobec przytoczonych przez organ w uzasadnieniu postanowienia argumentów oraz ww. stanowiska sądów administracyjnych, Sąd uznał rozważania Ministra za prawidłowe. Organ, w wyniku przeprowadzenia postępowania wstępnego, słusznie stwierdził, że odwołanie złożone przez skarżącego jest niedopuszczalne – wobec niedopuszczenia go do udziału w postępowaniu przez organ pierwszej instancji, nie przysługiwała mu legitymacji do złożenia odwołania. W związku z brakiem wątpliwości co do nieposiadania przez skarżącego legitymacji do wniesienia odwołania, organ powinien był wydać, na podstawie art. 134 k.p.a., postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania, co też uczynił (por. a contrario wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 2071/13, LEX nr 2 082 508). 9. Wobec powyższego, odnosząc się do zarzutów skargi, należało stwierdzić, że były one niezasadne. Zdaniem Sądu postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone w sposób poprawny, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy – prawidłowo zinterpretowane. 10. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.