VII SA/Wa 1343/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Asesor WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2009 r. sprawy ze skargi B. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Na wniosek T. G. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego i gospodarczego na nieruchomości położonej we wsi T. Decyzją z dnia [...] lipca 2003 r., Nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2001 r., Nr [...], którą nakazano rozbiórkę werandy konstrukcji drewnianej, na fundamencie betonowym o wymiarach 5,30 m x 3 m, dobudowanej do budynku mieszkalnego we wsi T. bez wymaganego pozwolenia na budowę, i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ nadzoru budowlanego stopnia wojewódzkiego wskazał na przepisy nowelizujące ustawę Prawo budowlane, które umożliwiają przeprowadzenie legalizacji samowoli budowlanej. W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego usytuowanego na działce we wsi T.w gminie C., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w dniu 9 kwietnia 2004 r. dokonał wizji na terenie ww. nieruchomości. Podczas wizji ustalił, że B. M. w latach 2000-2001 dobudowała do budynku mieszkalnego werandę konstrukcji drewnianej na fundamencie betonowym. Dach werandy jest konstrukcji drewnianej, pokryty płytą falistą typu "Onduline". Wymiary dobudowanego obiektu to 5,30 mb x 3 mb. Weranda jest usytuowana w odległości 0,40 m od granicy z działką sąsiednią. Następnie decyzją z dnia [...] maja 2004 r., Nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016), zwanej dalej Prawe budowlanym, nakazał B. M. rozbiórkę werandy konstrukcji drewnianej, na fundamencie betonowym o wymiarach 5,30 mb x 3 mb, dobudowanej do budynku mieszkalnego we wsi T., bez wymaganego pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że ww. werandę wykonano bez wymaganego pozwolenia na budowę. Ponadto zgodnie z obowiązującymi w trakcie budowy przepisami, tj. rozporządzeniem Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1995 r. Nr 10, poz. 46, ze zm.), odległość zabudowy od granic działki powinna wynosić 4 m, jeżeli budynek jest zwrócony w stronę granicy ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi. Natomiast dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą bez otworów, odległość ta powinna wynosić 3 m. PINB wskazał, że taki przepis obowiązuje niezmiennie do dnia dzisiejszego. W jego ocenie usytuowanie przedmiotowej werandy nie odpowiada powyższym warunkom techniczno-budowlanym. Z tych względów nie ma podstaw do legalizacji przedmiotowego obiektu. Odwołanie od ww. decyzji wniosła B. M., wskazując, że ww. decyzja narusza art. 7, 9 i 10 k.p.a. w zw. z art. 48 Prawa budowlanego. Decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r., Nr [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.), zwanej dalej k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ II instancji stwierdził, że stan faktyczny niniejszej sprawy wypełnia przesłankę zastosowania art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. W ocenie organu odwoławczego, z uwagi na przewidzianą przepisami Prawa budowlanego (art. 48 ust. 2 i 3) możliwość legalizacji samowoli budowlanej, PINB dokonał analizy możliwości doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Z analizy tej wynikało, że zrealizowany obiekt nie spełnia warunków zastosowania procedury legalizacyjnej, ponieważ wybudowana weranda swym usytuowaniem w odległości 40 cm od granicy działki sąsiedniej narusza przepisy § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gdyż znajduje się zbyt blisko granicy działki. Do zadań organów nadzoru budowlanego należy rozstrzyganie o zgodności budowy z przepisami technicznymi-budowlanymi i sztuką budowlaną. W tym zakresie omawiana część obiektu narusza przepisy Prawa budowlanego. Dlatego też, w ocenie organu II instancji, nie było podstaw do nakładania na inwestora obowiązków w trybie art. 48 ust. 2 i 3, lecz jedynie do zastosowania art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego i orzeczenia nakazu rozbiórki werandy. Odnosząc się do zarzutów wskazanych w odwołaniu organ II instancji stwierdził, że nie wnoszą one do sprawy istotnych elementów a w świetle Prawa budowlanego nie mogą skutkować uchyleniem decyzji organu I instancji. W ocenie organu odwoławczego działanie PINB nie narusza przepisów prawa materialnego, jak też procesowego, które mogłoby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie sprawy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła B. M., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości lub w części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji zgodnie z dyspozycją art. 138 § 2 k.p.a. Zaskarżonej decyzji zarzucono obrazę przepisów prawa procesowego, tj. art. 77 § 1 i 3 oraz art. 78 § 1, art. 80, art. 7, 9 oraz 10 k.p.a. w związku z art. 48 Prawa budowlanego, poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz załatwienie sprawy bez wzięcia pod uwagę słusznego interesu obywatela w sytuacji gdy strona nie została przez organ administracji wyczerpująco poinformowana o okolicznościach faktycznych i prawnych mających wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Ponadto pozbawiono stronę prawa do obrony swoich interesów w toku postępowania poprzez podnoszenie w obecnej decyzji kwestii niezachowania odległości, podczas gdy w poprzedniej decyzji organ administracji przedmiotowej kwestii w ogóle nie podnosił. W ocenie strony skarżące ww. decyzja narusza również art. 107 § 3 k.p.a., poprzez błędne stwierdzenie, że Wójt Gminy w C. nałożył na B. M. obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. Jej zdaniem w decyzji z dnia [...] sierpnia 2000 r., Nr [...], nie ma jakiegokolwiek sformułowania, które nakładałoby na B. M. obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę zadaszenia, bowiem taki obowiązek został nałożony na T. G., która do tej pory pozwolenia nie uzyskała. A zatem PINB nie dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy, ponieważ swoje rozstrzygnięcia kierował do obu sióstr, czym spowodował nieczytelność stanu faktycznego działając przy tym na szkodę B. M. W ocenie skarżącej zadaszone wejście do domu nie stanowi obiektu budowlanego sensu stricte. Zadaszenie to jest konieczne z uwagi na ochronę drzwi wejściowych (bezpośrednio do pomieszczenia mieszkalnego) umiejscowionych w granicy. Obowiązujące warunki techniczne dotyczące usytuowania budynku w odległości 3-4 m do 1,5 m regulują usytuowanie ścian budynku od granic, natomiast wykonane zadaszone wejście do domu (a nie weranda w całości zabudowana), nie jest ścianą i nie zostało usytuowane równolegle do granicy. Ponadto skarżąca wskazała, że organ I instancji błędnie ustalił, że nadmurowano 6 warstw cegły, podczas gdy nadmurowano 5 warstw cegły. W odpowiedzi na skargę [...]i Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, rozstrzyga w granicach sprawy, kontrolując postępowanie oraz akty administracyjne wydane przez organy administracji publicznej i uwzględnia skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jeśli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeśli miały one istotny wpływ na wynik sprawy administracyjnej. Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, § 12 ust. 4 rozporządzeniem Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez błędne ich zastosowanie. Ponadto ww. decyzje zostały wydane z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a., ponieważ organy nadzoru budowlanego obu instancji nie wyjaśniły wszystkich istotnych okoliczności sprawy, co z kolei miało wpływ na dokonanie błędnej subsumcji stanu faktycznego pod wskazane przez ww. organy normy prawa materialnego. Nie ulega wątpliwości, że inwestorka na wykonanie przedmiotowej werandy winna uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę. Zarówno przepisy Prawa budowlanego z daty budowy (2000-2001), jak i obecnie obowiązujące przepisy tej ustawy nie przewidują zwolnienia realizacji tego rodzaju obiektu budowlanego od obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego uzyskanie takiego pozwolenia jest bowiem zasadą, od której są przewidziane wyjątki (por. art. 29). Z uwagi na fakt, że wśród tych wyjątków nie wymieniono obiektu budowlanego jakim jest weranda – na realizację werandy wymagane jest uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. W okolicznościach przedmiotowej sprawy budowę werandy należy zakwalifikować jako rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej. Z ustaleń organów wynika, że inwestorka – B. M. nie uzyskała stosownego pozwolenia na rozbudowę ww. obiektu budowlanego. Tak więc, sporna inwestycja powstała w ramach samowoli budowlanej. Na taką okoliczność ustawodawca w art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane przewidział możliwość przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego obiektu wybudowanego bez pozwolenia na budowę. Warunkiem przeprowadzenia tego postępowania jest ustalenie zgodności budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zgodności z obowiązującymi przepisami w tym techniczno-budowlanymi, w zakresie umożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 maja 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 827/04, publ. LexPolonica nr 379840). Jak wynika z akt sprawy, organy nadzoru budowlanego w ogóle nie przeprowadziły postępowania legalizacyjnego, bowiem ich zdaniem przedmiotowa weranda została zrealizowana z naruszeniem przepisów techniczno-budowlanych, a mianowicie § 12 rozporządzeniem Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1995 r. Nr 10, poz. 46, ze zm.). W ocenie organów obu instancji weranda została posadowiona zbyt blisko od granicy z działką sąsiednią, co narusza § 12 ust. 4 ww. rozporządzenia oraz uniemożliwia przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego w trybie art. 48 ust. 2. W tym miejscu należy wskazać, że organy nadzoru budowlanego obu instancji błędnie zastosowały ww. przepis rozporządzenia, co było wynikiem nie wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności faktycznych przedmiotowej sprawy. Należy mieć na względzie, że § 12 ust. 4 ww. rozporządzenia ma zastosowanie w zupełnie odmiennym stanie faktycznym, tzn. posadowienia budynku mieszkalnego w odległości od granicy z działką sąsiednią w odległości 4 m z otworami okiennymi lub drzwiowymi, bądź 3 m – bez takich otworów. W przedmiotowej sprawie organy obu instancji zupełnie pominęły fakt, że budynek do którego dobudowano werandę jest budynkiem w zabudowie bliźniaczej, posadowionym przy granicy z działką sąsiednią. Stan taki zaistniał po podziale nieruchomości pomiędzy T. G. i B. M., w wyniku którego dokonano również podziału budynku mieszkalnego, na dwa budynki. Budynki te w obecnie obowiązującym stanie faktycznym (po wydzieleniu ich prawnie jako dwóch budynków) należy zakwalifikować do budynków w zabudowie bliźniaczej, posadowionych przy granicy obu nowo wydzielonych działek. Ze względu na bliźniaczą zabudowę w przedmiotowej sprawie nie mógł więc mieć zastosowania przepis § 12 ust. 4 ww. rozporządzenia, bowiem winien mieć zastosowanie przepis § 12 ust. 6, który dopuszcza możliwość budowy przy granicy z działką sąsiednią. Z tych względów posadowienie przedmiotowej werandy winno być ocenione zgodnie z § 12 ust. 6 ww. rozporządzenia, czego organy obu instancji w ogóle nie przeprowadziły, co stanowi naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Należy mieć na względzie, że zgodnie z ogólną zasadą k.p.a. – prawdy obiektywnej (wyrażonej m.in. w art. 6, 10, 77 § 1, 80), w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W trakcie postępowania to na organie administracyjnym spoczywa obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, obejmującego wszystkie jego części składowe, wszystkie środki dowodowe. A więc pominięcie, czy też zlekceważenie jakiegokolwiek dowodu, skutkuje wadliwością podjętej decyzji administracyjnej. Skoro - jak wynika z powyższego - organy nadzoru budowlanego obu instancji ustaliły, że przedmiotowa weranda powstała w warunkach samowoli budowlanej, to w pierwszej kolejności winny były przeprowadzić stosownie do art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego postępowanie legalizacyjne. Z konstrukcji przepisu art. 48 Prawa budowlanego należy wnioskować, iż obowiązkiem organu w pierwszej kolejności winno być przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego (naprawczego). Dopiero negatywny wynik tego postępowania pozwala organowi na stosowanie bezwzględnej rozbiórki obiektu. Jednak może to nastąpić wówczas gdy inwestor nie będzie mógł wykazać zgodności obiektu budowlanego bądź z przepisami techniczno-budowlanymi, jak również zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego albo decyzją o warunkach zabudowy. Wcześniejszy nakaz rozbiórki bez powyższych ustaleń należy uznać za wydany z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a., co w konsekwencji miało wpływ na naruszenie zastosowanego przez organ w niniejszej sprawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Ponadto organ administracyjny ponownie przeprowadzając postępowanie winien wziąć pod uwagę, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z rozbudową budynku mieszkalnego – jako budynku bliźniaczego, posadowionego przy granicy działki, o czym mowa w § 12 ust. 6 ww. rozporządzenia. Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r., Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.) , Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. W pkt II wyroku orzeczono na podstawie art. 152 ww. ustawy.