VII SA/Wa 1344/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kuśmirek, , Sędzia WSA Daria Gawlak - Nowakowska (spr.), Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2009 r. sprawy ze skargi B. P., B. S. i L. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2009 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących B. P., B. S. i L. R. kwotę 460 zł (czterysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. B. P., L. R. i B. S., spadkobiercy współwłaścicielki części nieruchomości położonej w [...] przy [...], wystąpili z podaniem na podstawie art. 156 § 1 pkt 1,2 i 3 K.p.a. o stwierdzenie nieważności decyzji Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...] sierpnia 1974 r., znak: [...].w przedmiocie przeznaczenia terenu położonego w [...] przy [...] na budowę Centralnego Układu Komunikacyjnego i zgody na rozbiórkę znajdujących się tam budowli. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2009 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 105 par 1 K.p.a. umorzył postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności wyżej wskazanej decyzji. Z uzasadnienia wynika, że brak przedmiotu sprawy, bowiem istnienie w obrocie prawnym decyzji Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...] sierpnia 1974 r., znak: [...], nie zostało potwierdzone jakimkolwiek dokumentem. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2009 r., znak: [...], po rozpoznaniu odwołania B. P., L. R. i B. S., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2009 r., znak: [...]. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że jedynie z treści decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 1979 r., znak: [...] o wywłaszczeniu nieruchomości usytuowanej w [...] przy ul. [...], ozn. nr [...] k.m. [...] wynika, że kwestionowana przez skarżących decyzja Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...] sierpnia 1974 r. była wydana i była decyzją zatwierdzającą plan realizacyjny i zarazem stanowiła podstawę wywłaszczenia. Jednak zdaniem organu drugiej instancji postępowanie dowodowe przeprowadzone w sprawie o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji nie wykazało, aby w ogóle taka decyzja została wprowadzona do obrotu prawnego. Między innymi Starostwo Powiatowe w [...] pismem z dnia [...] lipca 2008 r., znak: [...], poinformowało, że nie jest w posiadaniu akt dotyczących decyzji z dnia [...] sierpnia 1974 r., znak: [...], a zarazem wskazało, że dokumentacje budowlane z lat siedemdziesiątych znajdują się w archiwum Urzędu Miejskiego w [...]. Natomiast Urząd Miejski w [...] odpowiedział pismem z dnia [...] sierpnia 2008 r., znak: [...], że nie dysponuje archiwalnymi dokumentami dotyczącymi kwestionowanej decyzji Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...] sierpnia 1974 r. Z pisma Urzędu Miejskiego w Będzinie wynika, że w spisach archiwum nie figuruje przedmiotowa decyzja dotycząca Centralnego Układu Komunikacyjnego oraz nie figuruje pozycja dotycząca rozbiórki budynku znajdującego się przy [...] w [...] na działce nr [...] k.m. [...]. za lata 1954-1982. Na podstawie powyższych dowodów organ odwoławczy uznał, że decyzja Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...] sierpnia 1974 r., znak: [...], nie została w ogóle wydana. W związku z tym wszczęte postępowanie o stwierdzenie jej nieważności jako bezprzedmiotowe należało umorzyć. Na powyższą decyzję B. P., L. R., B. S. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jej uchylenie. W skardze zarzucili: "naruszenie art. 105 § 1 K.p.a. poprzez wadliwe uznanie, że zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania, podczas gdy stanowisko takie jest co najmniej przedwczesne, bowiem nie zostały wyczerpane wszystkie możliwości w celu ustalenia, w czyim posiadaniu znajduje się decyzja Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...] sierpnia 1974 r., a które to naruszenie wynika z naruszenia art. 136 K.p.a. i art. 138 § 2 K.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego na okoliczność wydania decyzji z 1974 r. i jej treści oraz nieprzekazanie sprawy do organu pierwszej instancji w celu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego na tę okoliczność poprzez przeprowadzenie dowodów zawnioskowanych przez stronę. Ponadto naruszenie art. 75 K.p.a., art. 76 § 1 K.p.a., art. 77 K.p.a., art. 78 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego, a to dowodu z zeznań zawnioskowanych świadków, z treści zbioru dokumentów dotyczącej przedmiotowej nieruchomości w wydziale ksiąg wieczystych Sądu Rejonowego w [...], zwrócenie się do Archiwum Państwowego w [...] oraz organów administracji centralnej o informację odnośnie dokumentacji dotyczącej inwestycji, na potrzeby której została wydana przedmiotowa decyzja. Naruszenie art. 7 K.p.a. i art. 8 k.p.a. poprzez zaniechanie wszystkich powyższych działań i czynności, co w konsekwencji skutkowało naruszeniem zasady zaufania obywateli do państwa, skoro organy państwa pomimo istnienia dowodów potwierdzających, że doszło do wydania decyzji na mocy której wyburzono kilkadziesiąt budynków w Będzinie stwierdzają, że decyzja taka nie została wydana. W konsekwencji zarzucili błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że decyzja Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...] sierpnia 1974 r., znak: [...] nie została wydana, podczas gdy z treści decyzji z dnia [...] czerwca 1979 r. wynika, że wyburzenia budynków dokonano na podstawie ww. decyzji z 1974 r., co potwierdza, że doszło do wydania decyzji z dnia [...] sierpnia 1974 r. o wyburzeniu budynków przy [...]". Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją procesową, służącą do usunięcia z obrotu prawnego decyzji administracyjnych dotkniętych ciężką, kwalifikowaną wadą prawną opisaną w art. 156 § 1 K.p.a. Przedmiotem natomiast postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest badanie przez organ nadzoru czy zaskarżona decyzja dotknięta jest jedną z wad określonych w powołanym powyżej przepisie. Istotne jest w tym postępowaniu, aby istniał jego przedmiot, czyli kwestionowana decyzja. W niniejszej sprawie, zdaniem organu, takiego przedmiotu postępowania nie ma, bowiem decyzja Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...] sierpnia 1974 r., znak: [...], nie została w ogóle wydana. Okoliczność, że taka decyzja istniała i weszła do obrotu prawnego, wynika z decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 1979 r., którą to wywłaszczono spadkodawczynię skarżących z części nieruchomości położonej w Będzinie przy [...], zapisanej w Państwowym Biurze Notarialnym w [...] za numerem [...]. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że podstawą wywłaszczenia stanowiła opisana wyżej decyzja Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...] sierpnia 1974 r. zatwierdzająca plan budowy Centralnego Układu Komunikacyjnego w [...]. Mimo tak jednoznacznego stwierdzenia, organ w zaskarżonej decyzji uznał, że kwestionowana decyzja Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...] sierpnia 1974 r. nie została w ogóle wydana. Jednak w swoich ustaleniach nie uzasadnił tego stanowiska i nie wskazał, na jakiej podstawie przyjął, że jedynym miarodajnym dowodem na brak wydania przedmiotowej decyzji są pisma Starostwa Powiatowego w [...] z dnia [...] lipca 2008 r. oraz Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. informujące o braku dokumentacji archiwalnej o jej wydaniu. Podnieść należy, że "Organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona" (art. 80 K.p.a.). Swobodna ocena dowodów musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem określonych reguł tej oceny polegających na tym, że nie może być ona dowolna i odnosić się tylko do określonych dowodów pomijając pozostałe dowody zgromadzone w sprawie. Organ odwoławczy zupełnie pominął w tej ocenie fakt, że "Dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone". (art. 76 § 1 K.p.a.). Przepisy o postępowaniu administracyjnym przewidują, iż "Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczaić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny" (art. 75 § 1 K.p.a.).Oznacza to, że przepisy nie wprowadzają hierarchii dowodów, a zawarte w powołanym przepisie art. 75 § 1 K.p.a. wyliczenie środków dowodowych jest jedynie przykładowe. Zasada równej mocy środków dowodowych, nie wprowadzając ograniczeń, co może być dowodem, nie zwalnia organów od ich oceny. Obowiązkiem organu jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, czyli dojść do prawdy, co wynika z art. 7 i art. 77 K.p.a. i oznacza, że wszelkie czynności zmierzające do wykrycia prawdy obiektywnej, powinny być podejmowane z urzędu. Jednak, gdy strona zgłasza dowody w sprawie, to na podstawie art. 78 § 1 K.p.a. organ powinien uwzględnić ten wniosek, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. W niniejszej sprawie organ takich wniosków dowodowych nie uwzględnił, a miały one na celu wykazanie istnienia w obrocie prawnym decyzji z dnia [...] sierpnia 1974 r. Chodziło bowiem o przeprowadzenie dowodu z treści zbioru dokumentów z księgi wieczystej prowadzonej przez Sąd w [...] dla przedmiotowej nieruchomości oraz z zeznań wskazanych przez skarżących świadków, którzy posiadają wiedzę na okoliczność wprowadzenia do obrotu decyzji Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...] sierpnia 1974 r. Powyższe wskazuje, że organy dopuściły się naruszenia przepisów o postępowaniu, a to art. 7, art. 75, art. 76, art. 77, art., 78, art. 80, art. 81, art. 107 K.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym przedwcześnie przyjęły, że brak przedmiotu sprawy - decyzji Urzędu Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 1974 r., której stwierdzenia nieważności domagali się skarżący. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny mieć na uwadze wskazówki zawarte w uzasadnieniu, a przede wszystkim ponownie powinny uzupełnić postępowanie dowodowe o dowody wnioskowane przez skarżących. Po przeprowadzeniu wyczerpującego postępowania dowodowego poczynić ustalenia uwzględniające całość materiału dowodowego przez wskazanie, którym dowodom dał wiarę, a którym takiej wiary odmówił i dlaczego. Pamiętając, że swobodna ocena dowodów musi tworzyć jedną harmonijną całość i znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 53, poz.433 z późn. zm., zwanej dalej p.p.s.a.) oraz art. 152 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach zostało wydane w oparciu o art. 200 p.p.s.a.