VII SA/Wa 1345/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Asesor WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2009 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2008 r. znak [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za przekroczenie terminu przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę skargę oddala Postanowieniem z dnia [...] lipca 2008 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) - zwanej dalej k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia Prezydenta Miasta K. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. znak: [...], którym nałożona została na Prezydenta Miasta K. kara pieniężna w wysokości 1.000 zł za 2 dni zwłoki w wydaniu decyzji z dnia [...] września 2007 r. znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. F., M. N., A. F. oraz J. W. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego - utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, organ II instancji wskazał, iż Wojewoda [...] po przeprowadzeniu kontroli terminowości załatwienia sprawy, dotyczącej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego w K. przy ul. [...] ustalił, że decyzja z dnia [...] września 2007 r. znak: [...], kończąca to postępowanie została wydana z 2-dniowym przekroczeniem terminu określonego w art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane. Z akt sprawy wynikało, iż w dniu 28 czerwca 2007 r. do Kancelarii Urzędu Miasta K. wpłynął wniosek M. F., M. N., A. F. oraz J. W., dotyczący pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Decyzja w sprawie pozwolenia na budowę wydana została w dniu [...] września 2007 r., czyli po upływie 91 dni od dnia wpłynięcia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, organ administracji architektoniczno-budowlanej, aby zachować termin, wynikający z art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane winien był wydać decyzję w sprawie pozwolenia na budowę do dnia 1 września 2007 r. Organ II instancji uznał, iż w przedmiotowej sprawie odliczeniu od biegu terminu, wynikającego z art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane, podlegał okres 24 dni związanych z wezwaniem do uzupełnienia braków formalnych wniosku w trybie art. 64 § 2 k.p.a. tj. od dnia 29 czerwca 2007 r. - dnia wysłania wezwania - do dnia 23 lipca 2007 r. - dnia upływu terminu 7 dniowego na usunięcie braków formalnych wniosku. Zdaniem organu odwoławczego Prezydent Miasta K. niewłaściwie przyjął w zażaleniu, że data złożenia kompletnego pod względem formalnym wniosku - w przedmiotowej sprawie dzień 26 lipca 2007 r., kiedy inwestor ostatecznie uzupełnił wniosek o pozwolenie na budowę - stanowił początek biegu terminu określonego w art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane, gdyż termin 65 - dniowy zaczyna swój bieg już od dnia wpływu wniosku o pozwolenie na budowę do właściwego urzędu obsługującego organ administracji architektoniczno-budowlanej. W przedmiotowej sprawie był to dzień 28 czerwca 2007 r. Przedstawioną argumentację w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego potwierdza brzmienie przepisu art. 61 § 3 k.p.a., zgodnie z którym datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Bez znaczenia jest przy tym fakt, czy żądanie to dotknięte jest brakami formalnymi, czy też nie. Organ zwrócił uwagę, że w przypadku kiedy inwestor, na skutek wezwania go w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do usunięcia braków formalnych wniosku, braków tych nie uzupełni, organ administracji architektoniczno-budowlanej, na mocy wymienionego przepisu, zobligowany jest pozostawić podanie bez rozpoznania. W przedmiotowej sprawie, Prezydent Miasta K. w dniu 29 czerwca 2007 r. wezwał inwestora w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do usunięcia braków formalnych wniosku o pozwolenie na budowę. Inwestor wymienione wezwanie odebrał w dniu 16 lipca 2007 r., zatem termin 7 dniowy na usunięcie braków formalnych wniosku o pozwolenie na budowę upłynął w dniu 23 lipca 2007 r. Tymczasem, inwestor dokonywał częściowego uzupełnienia wniosku w dniach 17 lipca 2007 r. oraz 25 lipca 2007 r., natomiast ostateczne uzupełnienie nastąpiło w dniu 26 lipca 2007 r. W tych okolicznościach sprawy, organ administracji architektoniczno-budowlanej mógł więc już w dniu 24 lipca 2007 r. odrzucić podanie wnioskodawcy z uwagi na upływ ustawowego terminu i nieusunięcie podczas jego biegu braków formalnych wniosku o pozwolenie na budowę. Argumentując swe rozstrzygnięcie z dnia [...] lipca 2008 r. organu II instancji stwierdził, że odliczenie od czasu trwania postępowania tj. 91 dni, 65 dni o których mowa w art. 35 ust. 6 wymienionej ustawy oraz 24 dni z tytuły wezwania do uzupełnienia braków formalnych wniosku wskazuje, że w przedmiotowej sprawie doszło do 2 - dniowego przekroczenia terminu wymienionego w art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2008 r. złożył Prezydent Miasta K. wnosząc o jego uchylenie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 35 ust. 6-8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i wskazał, iż podczas kontroli przedmiotowego postępowania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie odliczył okresu pomiędzy dniem złożenia niekompletnego pod względem formalnym wniosku o pozwolenie na budowę, a dniem wydania wezwania do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Jako podstawę do odliczenia przyjął natomiast jedynie okres pomiędzy datą wydania wezwania do usunięcia braków, a dniem uzupełnienia braków formalnych wniosku, przyjmując, iż łącznie jest to okres 24 dni. Skarżący podkreślił, że kompletny pod względem formalnym wniosek inwestor złożył dopiero w dniu 26 lipca 2007 r. Ta data, więc stanowi początek biegu terminu określonego w art. 35 ust. 6 ustawy Prawo Budowlane. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga Prezydenta Miasta K. nie jest zasadna. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. – zwanej dalej p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu zarówno zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2008 r. jak i poprzedzające je postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. zostały wydane zgodnie z art. 35 ust. 6 w zw. z art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane. Materialnoprawną podstawą w/w rozstrzygnięć stanowił art. 35 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu nadanym przepisem art. 1 pkt 12 li c) ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888 ze zm.), zgodnie z którym w przypadku, gdy właściwy organ nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Wpływy z kar stanowią dochód budżetu państwa. Podkreślić należy, iż nałożony w art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane obowiązek wydania w 65 - dniowym terminie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę stanowi instrument realizacji zasady szybkości postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 12 kpa, zgodnie z którym organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Określenie w art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane ustawowego terminu, w którym organ powinien zakończyć postępowanie i rozstrzygnąć w przedmiocie pozwolenia na budowę stanowi w istocie rzeczy gwarancję ochrony praw inwestora do rozpatrzenia wniosku w rozsądnym terminie. A zatem wniosek ten powinien być załatwiony bez zbędnej zwłoki, czyli takiej, która wynika z nieuzasadnionych odstępów czasu pomiędzy poszczególnymi czynnościami dokonywanymi przez organ, błędnymi działaniami organu powodującymi przewlekłość postępowania lub stanu całkowitej bezczynności organu (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 lutego 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 2194/06, LEX nr 323581). Ustawodawca przewidział jako zasadę obowiązek zakończenia postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę najpóźniej w 65 - tym dniu od dnia wpłynięcia wniosku w tym przedmiocie i sankcję za przekroczenie tego terminu w postaci kary pieniężnej w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Wyjątkiem od tej zasady jest sytuacja, gdy organ administracji architektoniczno - budowlanej - pomimo podejmowanych, przewidzianych prawem działań i przy zachowaniu wszystkich reguł prawidłowego postępowania - nie ma możliwości wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Do takich przypadków odnosi się przepis art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym do 65 - dniowego terminu nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu. Należy jednak podkreślić, że przepis ten, będący dokładnym powtórzeniem reguły zawartej w art. 35 § 5 kpa nie stanowi podstawy do odliczenia terminów wszelkich tych czynności organu administracji publicznej, które jakkolwiek wynikają z przepisów prawa, w tym z kodeksu postępowania administracyjnego, to jednak stanowią zwykłe elementy składające się na to postępowanie, nie wymagające dodatkowych, nadzwyczajnych działań zmierzających do nadania procedurze właściwego biegu. Nie można będzie zatem uznać za takie czynności np. zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania, nieuzasadnione oczekiwanie organu na pismo, które nie ma wpływu na bieg sprawy, czy zasięganie porady organów nadrzędnych co do sposobu załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z 17 marca 1988 r. SAB/Gd 14/87,ONSA 1988 Nr 1, poz. 41). Z akt przedmiotowej sprawy wynika, iż w dniu 28 czerwca 2007 r. do Kancelarii Urzędu Miasta K. wpłynął wniosek M. F., M. N., A. F. oraz J. W., dotyczący pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego w K. przy ul. [...]. Decyzja w sprawie pozwolenia na budowę wydana została w dniu [...] września 2007 r., czyli po upływie 91 dni od dnia wpłynięcia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego trafnie uznał, iż w przedmiotowej sprawie odliczeniu od biegu terminu, wynikającego z art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane, podlegał jedynie okres 24 dni związanych z wezwaniem do uzupełnienia braków formalnych wniosku w trybie art. 64 § 2 k.p.a. tj. od dnia 29 czerwca 2007 r. - dnia wysłania wezwania - do dnia 23 lipca 2007 r. - dnia upływu terminu 7 dniowego na usunięcie braków formalnych wniosku. Stwierdzić należy, iż Prezydent Miasta K. w skardze oraz w zażaleniu niewłaściwie przyjął, że data złożenia kompletnego pod względem formalnym wniosku - w przedmiotowej sprawie dzień 26 lipca 2007 r., kiedy inwestor ostatecznie uzupełnił wniosek o pozwolenie na budowę - stanowi początek biegu terminu określonego w art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane. Termin 65 – dniowy, określony w art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane zaczyna swój bieg od dnia wpływu wniosku o pozwolenie na budowę do właściwego urzędu obsługującego organ administracji architektoniczno-budowlanej. W przedmiotowej sprawie był to dzień 28 czerwca 2007 r. Stanowisko to potwierdza - jak trafnie zauważył organ II instancji - brzmienie przepisu art. 61 § 3 k.p.a., zgodnie z którym datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Bez znaczenia jest przy tym to, czy żądanie dotknięte jest brakami formalnymi, czy też nie. W przypadku gdy inwestor, na skutek wezwania go w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do usunięcia braków formalnych wniosku, braków tych nie uzupełni, organ administracji architektoniczno-budowlanej, na mocy wymienionego przepisu, zobligowany jest do pozostawienia podania (wniosku) bez rozpoznania. W przedmiotowej sprawie, organ architektoniczno - budowlany w dniu 29 czerwca 2007 r. wezwał inwestora w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do usunięcia braków formalnych wniosku o pozwolenie na budowę. Inwestor wymienione wezwanie odebrał w dniu 16 lipca 2007 r., zatem termin 7 dniowy na usunięcie braków formalnych wniosku o pozwolenie na budowę upłynął w dniu 23 lipca 2007 r. Tymczasem, inwestor dokonał częściowego uzupełnienia wniosku w dniach 17 lipca 2007 r. oraz 25 lipca 2007 r. Ostatecznie wniosek uzupełnił w dniu 26 lipca 2007 r. Stwierdzić trzeba, iż w tych okolicznościach sprawy, organ administracji architektoniczno-budowlanej mógł już w dniu 24 lipca 2007 r. pozostawić wniosek inwestora bez rozpoznania z uwagi na upływ ustawowego terminu 7 dni i nieusunięcie podczas jego biegu braków formalnych wniosku o pozwolenie na budowę. Postępując w ten sposób organ nie naraziłby się na zarzut przekroczenia o 2 dni, terminu 65 dni, w ciągu których winien był wydać decyzję o pozwoleniu na budowę. Trafnie wskazały organy orzekające w niniejszej sprawie, że odliczenie od czasu trwania postępowania w sprawie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego w K. przy ul. [...] tj. 91 dni, 65 dni o których mowa w art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane oraz 24 dni z tytuły wezwania do uzupełnienia braków formalnych wniosku wskazuje, iż w sprawie doszło do 2 - dniowego przekroczenia terminu wymienionego w art. 35 ust. 6 wymienionej ustawy. Mając na uwadze powyższe rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł w trybie przepisu art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz.1270 ze zm.).