VII SA/Wa 1348/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Sędziowie sędzia WSA Ewa Machlejd, sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 11 maja 2017 r. sprawy ze skargi Starosty [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2016 r. znak [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zwłokę w wydawaniu decyzji oddala skargę I. Stan sprawy 1. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ("GINB") postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r., znak: [...] , po rozpatrzeniu zażalenia Starosty [...] ("skarżący") na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2016 r., znak: [...], nakładające na skarżącego karę pieniężną w wysokości 5 500 zł w związku z niewydaniem w terminie 65 dni decyzji z dnia [...] maja 2013 r., znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] S.A. z siedzibą w [...] pozwolenia na budowę linii kablowej niskiego napięcia, na dz. nr ew. [...], [...], [...] w miejscowości [...], gmina [...] – utrzymał w mocy postanowienie. Postanowienie to zostało wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, "k.p.a.") oraz art. 88a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U z 2016 r., poz.290). 2. W uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] kwietnia 2016 r. GINB stwierdził, że pismem z dnia [...] listopada 2015 r. Wojewoda [...] zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r. Wojewoda [...], na podstawie art. 35 ust. 6 i 7 Prawa budowlanego, nałożył na Starostę [...] karę pieniężną w wysokości 5.500 zł za 11 dni zwłoki w wydaniu decyzji z dnia [...] maja 2013 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę linii kablowej niskiego napięcia. Na powyższe postanowienie zażalenie złożył Starosta [...]. GINB w zaskarżonym postanowieniu wskazał, że w dniu [...] lutego 2013 r. do Starosty [...] wpłynął wniosek o wydanie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Starosta, pismem z dnia [...] marca 2013 r., zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę ww. inwestycji i możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz zgłoszenia wniosków w terminie 7 dni od dnia otrzymania zawiadomienia. Decyzją z dnia [...] maja 2013 r. Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę. Wojewoda [...] przyjął, że 65-dniowy termin, o którym mowa w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego rozpoczął swój bieg w dniu [...] lutego 2013 r. Następnie, od okresu trwania postępowania administracyjnego, Wojewoda [...] odliczył okres 65 dni wynikający z przepisu art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego. Wojewoda przyjął więc, że całe postępowanie trwało 76 dni, natomiast po odjęciu od tej liczby ww. dni (76-65=11) ocenił, że Starosta [...] dopuścił się 11 -dniowej zwłoki w wydaniu rozstrzygnięcia kończącego postępowanie administracyjne, skutkującej nałożeniem kary pieniężnej w wysokości 5 500zł. Wojewoda nie znalazł ponadto żadnych innych okoliczności, które podlegałyby odliczeniu od okresu trwania całego postępowania na podstawie art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego. 3. W ocenie GINB zgodnie z art. 35 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego, w przypadku gdy właściwy organ nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji – organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Wpływy z kar stanowią dochód budżetu państwa. Ponadto, na podstawie art. 35 ust. 8 ww. ustawy, do terminu, o którym mowa w ust. 6, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu. GINB, odnosząc się do argumentacji skarżącego, wskazującej, że na przekroczenie terminu w zakończeniu przedmiotowego postępowania miał wpływ okres oczekiwania na ewentualne wniesienie zastrzeżeń przez strony po otrzymaniu zawiadomień o wszczęciu postępowania, wskazał, że czas związany z wydaniem zawiadomienia o wszczęciu postępowania, czy też z zawiadomieniem o zakończeniu postępowania, nie jest okolicznością podlegającą odliczeniu na podstawie art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego, ponieważ jest to zwykła czynność postępowania. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, organ wskazał, że zdarzenia prawne i czynności, jedynie na zasadzie wyjątku, nie podlegają wliczeniu do okresu 65 dni określonego w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego. Do czynności takich nie można zaliczyć zwykłych czynności procesowych, takich jak powiadomienie stron o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 k.p.a.), czy też zawiadomienia tych stron o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy jak też uczestniczenia w przeprowadzeniu dowodu. Są to bowiem czynności konieczne do dopełnienia w każdym postępowaniu i mieszczą się one w maksymalnym czasie postępowania o wydanie pozwolenia budowlanego wyznaczonym na 65 dni. 4. Wobec powyższego, słusznie, w ocenie GINB, Wojewoda stwierdził, że skarżący dopuścił się zwłoki w rozpatrzeniu wniosku o pozwolenie na budowę. Postępowanie wszczynane na wniosek o pozwolenie na budowę jest typowym postępowaniem administracyjnym. Organy administracji architektoniczno-budowlanej przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę są związane terminami załatwienia sprawy określonymi w art. 35 k.p.a. Natomiast art. 35 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego i wskazany w nim termin 65 dni, nie zwalnia organu administracji z wymogu zachowania terminów załatwienia spraw określonych w przepisach k.p.a., a jedynie nakłada dodatkową sankcję na organ, który nie załatwił sprawy w określonym tym przepisem terminie. 5. Skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2016 r. wniósł Starosta [...], zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 6 w zw. z art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego poprzez nieuzasadnione uwzględnienie przy obliczaniu terminu, w jakim skarżący wydał decyzję w sprawie pozwolenia na budowę, okresów opóźnień z przyczyn niezależnych od organu, wnosząc o jego uchylenie oraz poprzedzającego go postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. W uzasadnieniu skargi podniesiono m.in., że organ w sposób niewłaściwy obliczył termin prowadzenia przez skarżącego postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego, do terminu określonego w ust. 6 nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu. W ocenie skarżącego, niesłusznie do ww. terminu doliczono czas potrzebny na zawiadomienie stron (doręczenie zawiadomienia ostatniej ze stron trwało 19 dni) oraz czas niezbędny na zapoznanie się stron z aktami, czy składanie ewentualnych wniosków. Przez ten czas, zdaniem skarżącego, postępowanie nie mogło się toczyć z przyczyn niezależnych od organu, co więcej okres ten był nawet dłuższy w związku z brakiem otrzymania potwierdzeń odbioru od poczty. W związku z powyższym, w ocenie skarżącego, GINB pominął art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego i wliczył do terminu wynikającego z art. 35 ust. 6 tej ustawy okresy opóźnień, które wynikały bądź z winy strony, bądź też z przyczyn niezależnych od organu. Skoro dniem wszczęcia postępowania był [...] lutego 2013 r., uznać należy, że decyzję wydano w [...] dniu postępowania. Od tak obliczonego terminu należało odjąć okres od [...] marca do [...] kwietnia 2013 r., tj. 29 dni kiedy postępowanie nie mogło się toczyć z przyczyn niezależnych od skarżącego, nie ulega więc wątpliwości, że decyzję w sprawie pozwolenia na budowę wydano już w [...] dniu postępowania. 6. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. II. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 7. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm., dalej "P.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. Podkreślić należy, że sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, czyni to na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie zastępuje organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do kompetencji sądu należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach. 8. Zaskarżonym postanowieniem GINB utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2016 r., nakładające na skarżącego karę pieniężną w wysokości 5 500 zł w związku z niewydaniem w terminie 65 dni decyzji z dnia [...] maja 2013 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Sąd ocenił zaskarżone postanowienie w świetle powołanych wyżej kryteriów i uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. 9. Zgodnie z art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego w przypadku, gdy organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Natomiast na podstawie ust. 8 tego przepisu, do ww. terminu nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu. Należy przy tym podkreślić, że zakreślony w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego termin ma służyć realizacji zasady szybkości i prostoty postępowania, a celem jego wprowadzenia było wyeliminowanie występujących przypadków nieuzasadnionego wydłużania przez organy administracji architektoniczno-budowlanej postępowania w sprawie wydawania pozwolenia na budowę (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 2027/11, LEX nr 1 155 950). 10. W niniejszej sprawie, organy prawidłowo określiły początek biegu terminu wynikający z art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego, przyjmując, że jest nim data wpływu wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, tj. [...] lutego 2013 r. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1754/08, LEX nr 1 166 030). Następnie, organ wskazał, że pismem z dnia [...] marca 2013 r. strony zostały zawiadomione o wszczęciu postępowania, natomiast zakończenie postępowania nastąpiło w dniu wydania decyzji, tj. [...] maja 2013 r. Z akt administracyjnych sprawy nie wynika, by we wskazanym przedziale czasu wystąpiły zdarzenia, określone w art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego, stanowiące wyjątek od przyjętej w art. 35 ust. 6 zasady obliczania czasu trwania postępowania. Oznacza to, że od dnia [...] lutego 2013 r. do dnia [...] maja 2013 r. upłynęło [...] dni co, po odjęciu ustawowej liczby 65 dni na przeprowadzenie postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę, wskazuje na [...] dni zwłoki w wydaniu przez organ tej decyzji. Wobec powyższego Sąd podzielił uzasadnione w ten sposób obliczenia czasu trwania postępowania administracyjnego, ustalone przez organ. 11. Zdaniem Sądu, nie mógł zasługiwać na uwzględnienie zarzut skarżącej dotyczący błędnego doliczenia do czasu trwania postępowania czasu potrzebnego na zawiadomienie stron oraz na zapoznanie się stron z aktami czy składanie ewentualnych wniosków. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że brak jest podstaw do odliczenia terminów wszystkich tych czynności organu, które jakkolwiek wynikają z przepisów prawa, w tym z k.p.a., to jednak stanowią zwykłe elementy składające się na postępowanie, niewymagające dodatkowych nadzwyczajnych działań. Do czynności, o jakich mowa w art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego, nie można zaliczyć zwykłych czynności procesowych, takich jak okresy oczekiwania na doręczenie korespondencji, zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania czy też o prawie do zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, czasu danego stronom na zapoznanie się z aktami sprawy, ponieważ są to zwykłe czynności postępowania administracyjnego, nie wstrzymujące biegu terminu z art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego. Termin 65 dni przewidziany dla załatwienia sprawy w przedmiocie pozwolenia na budowę obejmuje wszystkie te czynności, które zgodnie z k.p.a. powinien wykonać organ w każdej sprawie, w tym również czynności, o których jest mowa w art. 10 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 87/08, LEX nr 516 056, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 767/07, LEX nr 485 363, czy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2015 r., sygn. akt II OSK 232/14, LEX nr 1 987 117). W związku z powyższym należy stwierdzić, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego właściwie obliczył okres nieuzasadnionej zwłoki w wydaniu przez Starostę [...] decyzji o pozwoleniu na budowę i w przedmiotowej sprawie doszło do przekroczenia o 11 dni terminu, określonego w art. 35 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego. 12. Mając powyższe na względzie, Sąd – na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzekł jak w sentencji.