VII SA/Wa 1349/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mariola Kowalska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Ewa Machlejd, sędzia WSA Maria Tarnowska, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 11 maja 2017 r. sprawy ze skargi Starosty [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2016 r. znak [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zwłokę w wydawaniu decyzji oddala skargę VII SA/Wa 1349/16 Uzasadnienie Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016r. Nr [...], na podstawie art. 35 ust. 6 i 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm., dale Prawo budowlane) i art. 123 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2016 r., poz. 23) - zwanej dalej "k.p.a.", po wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wymierzenia Staroście [...] kary pieniężnej za niezakończenie w ustawowym terminie sprawy wydania decyzji Nr [...] z dnia [...] października 2013 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej na rzecz W. W.pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na terenie działki nr ew. [...] w miejscowości M., gm. W., wymierzył Staroście [...] karę pieniężną w wysokości 3.500 zł (trzy tysiące pięćset złotych). W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia organów stanowił art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane. Pismem z 26 listopada 2015 r. Wojewoda [...] zawiadomił Starostę [...] o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia kary za niezakończenie w ustawowym terminie sprawy zakończonej wydaniem decyzji Nr [...] z dnia [...] października 2013 r. wszczętej z wniosku W. W. W toku postępowania Wojewoda [...] ustalił, że inwestor w dniu 29 maja 2013 r., wystąpił do Starosty [...] z wnioskiem o pozwolenie na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej. Pismem z dnia 5 czerwca 2013 r. inwestor został wezwany do usunięcia braków w terminie 7 dni. Uzupełnienia, zgodnie z wezwaniem, inwestor dokonał w dniu 11 czerwca 2013 r. W dniu 25 czerwca 2013 r. Starosta [...] zwrócił się do Urzędu Gminy W. o udzielenie informacji dotyczących płatników podatku od nieruchomości działki nr [...] w celu ustalenia stron postępowania. Od dnia 11 lipca 2013 r. do 17 lipca 2013 r, organ wypożyczył inwestorowi wszystkie posiadane egzemplarze projektu budowlanego. Pismem z dnia 19 lipca 2013 r. Starosta [...] zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie i możliwości zapoznania się z aktami sprawy w terminie 7 dni od dnia otrzymania zawiadomienia. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, Starosta [...] nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości w dokumentacji projektowej w terminie 14 dni. W dniu 1 sierpnia 2013 r. inwestor wystąpił o zawieszenie postępowania. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r,. Starosta [...] zawiesił postępowanie. W dniu 2 października 2013 r., po rozpatrzeniu wniosku inwestora z dnia 12 września 2013 r., Starosta [...] podjął zawieszone postępowanie administracyjne. Pismem z dnia 11 października 2013 r. Starosta [...] zawiadomił strony o zakończeniu postępowania i możliwości zapoznania się z zebranymi dowodami oraz wypowiedzenia się co do ich treści w terminie 7 dni, od daty otrzymania zawiadomienia. W dniu 14 października 2013 r. Wójt Gminy [...] wskazał podatników nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] w miejscowości M. Starosta [...] decyzją z dnia [...] października 2013 r. Nr [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych w zabudowie bliźniaczej. Dalej Wojewoda wskazał, że termin 65 dni, o którym mowa w art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane, należy liczyć zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. od dnia złożenia wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli wniosek ten czyni zadość wymaganiom, ustalonym w przepisach prawa. W myśl art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane, w przypadku gdy właściwy organ nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Natomiast zgodnie z art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane do terminu tego nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu. W tej sprawie, w ocenie organu I instancji, za dzień wszczęcia postępowania, należało przyjąć datę 11 czerwca 2013 r., czyli dzień uzupełnienia wniosku przez inwestora. Do okresu trwania postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę, organ wojewódzki nie wliczył okresu od 11 lipca 2013 r., do dnia 17 lipca 2013 r. (łącznie 6 dni), tj. okresu wypożyczenia projektu przez inwestora. Organ odliczył także okres od 31 lipca 2013 r. do dnia 2 października 2013 r. (łącznie 63 dni) z tytułu postanowienia o obowiązku uzupełnienia braków dokumentacji projektowej i zawieszenia postępowania. Organ uznał, że postępowanie w sprawie prowadzono przez okres 141 dni. Po odjęciu od tego okresu 65 dni wynikającego z terminu określonego w art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane oraz odejmując 6 dni w związku z wypożyczeniem akt oraz okres 63 dni z tytułu wydania postanowienia uzupełniającego oraz okresu zawieszenia postępowania organ stwierdził, że decyzja została wydana z 7 dniowym przekroczeniem terminu. Powyższe skutkuje obowiązkiem nałożenia na organ kary pieniężnej w wysokości 3.500 zł. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016r., znak [...], na podstawie 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Odnosząc się do zarzutów zażalenia organ odwoławczy wskazał, że jedynie wniosek niekompletny pod względem formalnoprawnym nie wszczyna postępowania administracyjnego. W jego ocenie prawidłowo Wojewoda [...] przyjął, że wszczęcie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę nastąpiło w dniu 11 czerwca 2013 r. tj. w dniu w którym inwestor uzupełnił braki formalne wniosku o pozwolenie na budowę. Organ odwoławczy nie zgodził się ze stanowiskiem Starosty [...], że wszczęcie postępowania nastąpiło w dniu uzupełnienia braków materialnoprawnych wniosku. Organ ten wskazał, że okresu oczekiwania na uzupełnienie braków wniosku, o których jest mowa w art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, nie wlicza się do okresu 65 dni, nie oznacza to jednak, że w tym czasie nie było prowadzone postępowanie wyjaśniające. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał też, odnosząc się do dalszych zarzutów zażalenia, że czas związany z wydaniem zawiadomienia o wszczęciu postępowania, czy też zawiadomieniem o zakończeniu postępowania i oczekiwaniem na zwrotne potwierdzenie odbioru nie jest okolicznością podlegającą odliczeniu na podstawie art. 35 ust. 8 ustawy - Prawo budowlane, ponieważ jest to zwykła czynność postępowania. Mając na uwadze powyższe Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, podzielił stanowisko Wojewody [...], że w przedmiotowej sprawie doszło do 7 - dniowego przekroczenia terminu, określonego w art. 35 ust. 6 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, co skutkuje karą pieniężną w wysokości 3.500,- zł. W dalszej części organ odwoławczy zwrócił uwagę Wojewodzie [...] na obowiązujące od dnia 25 lutego 2015 r. brzmienie art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane wprowadzone nowelą z dnia 15 stycznia 2015 r. (Dz.U. z 2015 r. poz. 200). Zmiana ta nie miała jednak wpływu na ocenę prawidłowości nałożenia kary pieniężnej. W skardze na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego Starosta [...] zarzucił: -naruszenie prawa materialnego tj. art. 35 ust. 6 w związku z art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane poprzez nieuzasadnione uwzględnienie przy obliczaniu terminu w jakim Starosta [...] wydał decyzję w sprawie pozwolenia na budowę okresów opóźnień z przyczyn niezależnych od organu. Skarżący domagał się uchylenia postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w całości, poprzedzającego go postanowienia Wojewody [...] oraz zasądzenia kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że zgodnie z art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane "do terminu, o którym mowa w ust. 6, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonywania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu". Zdaniem skarżącego wszczęcie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę nastąpiło w dniu 12 września 2013r., w dniu w którym organ podjął zawieszone postępowanie w sprawie w związku z uzupełnieniem braków wniosku oraz dostarczeniem kompletu dokumentacji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ww. ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie stanowił art. 35 ust. 6 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane przewidujący wymierzenie organowi architektoniczno - budowlanemu kary pieniężnej w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki w przypadku wydania decyzji - pozwolenia na budowę - po upływie 65 dni od dnia złożenia wniosku. Nałożony w art. 35 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane obowiązek wydania w 65 - dniowym terminie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę stanowi instrument realizacji zasady szybkości postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 12 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Określenie ustawowego terminu, w którym organ powinien zakończyć postępowanie i rozstrzygnąć w przedmiocie pozwolenia na budowę miało stanowić gwarancję ochrony praw inwestora do rozpatrzenia wniosku w rozsądnym terminie. A zatem wniosek ten powinien być załatwiony bez zbędnej zwłoki, czyli takiej, która wynika z nieuzasadnionych odstępów czasu pomiędzy poszczególnymi czynnościami dokonywanymi przez organ, błędnymi działaniami organu powodującymi przewlekłość postępowania lub stanu całkowitej bezczynności organu. Wyjątkiem od tej zasady jest sytuacja, gdy organ administracji architektoniczno - budowlanej, pomimo podejmowanych, przewidzianych prawem działań i przy zachowaniu wszystkich reguł prawidłowego postępowania - nie ma możliwości wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Do takich przypadków odnosi się przepis art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym do 65 - dniowego terminu nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych do organu. Jak wynika z akt sprawy, wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji wpłynął do Starosty [...] w dniu [...] maja 2013 r. Inwestor na żądanie organu uzupełnił braki formalne wniosku w dniu 11 czerwca 2013 r. W tym dniu wszczęło się również postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę, jak prawidłowo przyjął organ architektoniczno- budowlany. Za prawidłowe należy przyjąć stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który uznał, że wszczęcie postępowania następuje z momentem usunięcia braków formalnych wniosku. O tego momentu organ może bowiem przystąpić do rozpatrzenia wniosku pod względem merytorycznym. Takie też stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 września 2008r. II OSK 1012/07, na który powoływał się również skarżący w skardze do WSA. Prawidłowo również organ od okresu przewidzianego w art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane odliczył okres od dnia 11 lipca 2013 r. do dnia 17 lipca 2013 r., tj. okres wypożyczenia 8 egzemplarzy projektu przez inwestora, jak również okres od dnia 31 lipca do 12 września 2013 r. obejmujący czas wyznaczony na uzupełnienie braków materialnoprawnych wniosku i okres zawieszenia postępowania. W ocenie Sądu za nieprawidłowe należy uznać odliczenie na podstawie art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego okresu od 13 września do 2 października 2013 r. W dniu 12 września 2013 r. inwestor wystąpił o podjęcie zawieszonego postępowania z uwagi na uzupełnienie wszelkich braków nałożonych postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. (art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego). Od tego dnia brak było przeszkód w rozpoznaniu wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę. Podjęcie zawieszonego postępowania po upływie prawie 3 tygodni od dnia uzupełnienia braków przez inwestora i brak działania organu w tym czasie uzasadnia stwierdzenie, że ten okres nie powinien być uwzględniony na podstawie art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego, mimo, iż formalnie był to okres zawieszenia postępowania. W ocenie Sądu okres opóźnienia to okres 27 dni, a nie jak przyjęły organy 7 dni. Sąd nie uchylił jednakże zaskarżonego postanowienia z uwagi na treść art. 134 § 2 p.p.s.a., który, poza określonymi w tym przepisie przypadkami, stanowi gwarancję dla strony skarżącej niepogorszenia jej sytuacji w wyniku wniesionej skargi. W kontekście natomiast dalszych zarzutów skargi należy podkreślić, że przepis art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane nie stanowi podstawy do odliczenia terminów wszelkich tych czynności organu administracji publicznej, które jakkolwiek wynikają z przepisów prawa, w tym z Kodeksu postępowania administracyjnego, to jednak stanowią zwykłe elementy składające się na to postępowanie, niewymagające dodatkowych, nadzwyczajnych działań zmierzających do nadania procedurze właściwego biegu. Nie można było zatem uznać za takie czynności np. zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania, o zakończeniu postępowania, czy oczekiwanie organu na informację o podatnikach podatku od nieruchomości. Takie stanowisko zgodne jest z poglądem wyrażanym w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego np. wyrok z dnia 3 lipca 2008 r. sygn. akt II OSK 767/07, wyrok z dnia 23 sierpnia 2007 r. sygn. akt II OSK 973/06, wyrok z dnia 10 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 136/08, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Organ administracji architektoniczno - budowlanej powinien tak zorganizować przebieg postępowania ażeby zakończyć je w przewidzianym ustawowym terminie, bez zbędnej zwłoki. Jedynie sytuacje wyjątkowe powinny skutkować przedłużeniem ustawowego terminu, będą to takie sytuacje, które uniemożliwiają organowi administracji architektoniczno - budowlanej, pomimo podejmowanych działań i przy zachowaniu wszystkich reguł prawidłowego postępowania administracyjnego - wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Dokonaną przez organ ocenę całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego należy uznać za zgodną z wymogami art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k p a. Prawidłowa ocena organu znalazła swe odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji .