VII SA/Wa 135/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Paweł Groński, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), Protokolant st. ref. Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi L. S. i J. S. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] listopada 2013 r., znak [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu skargę oddala Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, decyzją z dnia [...] listopada 2013r, znak: [...] po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] maja 2013r, Nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do nieruchomości składającej się z działek [...], nr [...], nr [...] położonej w S. W uzasadnieniu wskazał, iż z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego do wskazanych działek wystąpili L. i J. małż. S. Decyzją z dnia [...] maja 2013r, Nr [...] organ odmówił wydania zezwolenia na lokalizację przedmiotowego zjazdu. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyli L.i J. małż. S. Ponownie rozpatrując sprawę na skutek wniosku L. i J. małż. S., Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko o odmowie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego. Organ ustalił, że analizowany odcinek drogi krajowej nr [...] zarządzeniem nr [...] Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2008r w sprawie klas istniejących dróg krajowych został zaliczony do klasy drogi głównej ruchu przyspieszonego (droga klasy GP). Zgodnie z § 9 ust 1 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430) w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego należy mieć na uwadze to, że lokalizowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości. W związku z czym względy bezpieczeństwa ruchu drogowego na drogach krajowych przemawiają za tym, aby lokalizowanie zjazdów z takiej drogi miało miejsce tylko w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma możliwości zapewnienia jakiegokolwiek innego dojazdu. W ocenie organu w rozpatrywanej sprawie nie występuje taka wyjątkowa sytuacja przemawiająca za ewentualnym uwzględnieniem żądania strony. Z analizy akt sprawy wynika, że na nieruchomości składającej się z działek nr [...],[...] oraz [...] zlokalizowany jest budynek po byłym kinie, którego obsługa komunikacyjna odbywała się od strony drogi gminnej – ul. P. (działka nr [...]), i dalej poprzez drogę wewnętrzną (ulicę osiedlową). Z ustaleń poczynionych przez pracowników Rejonu w B. Oddziału w B. GDDKiA wynika, że szerokość ul P. wynosi 6,0 m. (bez miejsc parkingowych), natomiast w/w droga osiedlowa o nawierzchni z kostki brukowej stanowi dojazd dla mieszkańców osiedla i posiada szerokość 5,25 m Na wjeździe od strony ul. P. została ona oznakowana znakami pionowymi: B-2 "zakaz wjazdu" z tabliczką "nie dotyczy mieszkańców osiedla", B-36 "zakaz zatrzymywania się" z tabliczką "nie dotyczy samochodów zaopatrzenia". Tak więc wewnętrzna droga osiedlowa służyła jedynie jako dojazd do budynku kina, w czasie jego funkcjonowania. Organ wyjaśnił, że strony na terenie działek nr [...],[...] oraz [...] planują prowadzić działalność gospodarczą (obiekt mieszkalno-usługowy z garażem podziemnym). Powyższe oznacza, że w świetle § 55 ust. 1 pkt. 3 cyt. Rozporządzenia, przedmiotowa inwestycja powinna mieć zapewnioną obsługę komunikacyjną poprzez zjazd publiczny, bowiem tylko taki zjazd może zapewnić połączenie w/w obiektu z drogą krajową nr [...]. Stosownie do § 77 tego rozporządzenia zjazd z drogi powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony oraz do wymagań ruchu pieszych. Zgodnie natomiast z § 113 ust. 7 pkt. 2 w związku z § 78 ust. 1 cyt rozporządzenia, zjazd publiczny nie może być usytuowany w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności w miejscu w którym nie jest zapewniona wymagana widoczność wyjazdu na drogę. Jak wynika ze znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji (projekt organizacji ruchu dla przedmiotowego odcinka drogi krajowej nr [...], załącznik mapowy, dokumentacja fotograficzna) w sąsiedztwie planowanego zjazdu zlokalizowany jest parking. Tak więc, zaparkowane pojazdy ograniczałyby widoczność pojazdom włączającym się do ruchu drogowego na drodze krajowej z planowanego zjazdu, co mogłoby powodować kolizje. Jednocześnie organ podkreślił, iż w rejonie omawianej nieruchomości znajduje się posterunek Komendy Powiatowej Straży Pożarnej. Tak więc, ruch pojazdów do obiektu handlowego, mającego powstać na przedmiotowej nieruchomości stanowiłby utrudnienie dla pojazdów uprzywilejowanych, pobliskiego posterunku PSP, gdzie w przypadku nagłej akcji ratunkowej dodatkowa kumulacja pojazdów mogłaby uniemożliwić wyjazd pojazdom z posterunku. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 29 ustawy o drogach publicznych organ zaznaczył, że podstawą prawną rozstrzygnięcia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, zawartego w niniejszej decyzji jak i decyzji z dnia [...] maja 2013 r. był przepis art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy o drogach publicznych oraz związany z nim przepis wykonawczy tj. § 9 ust. 1 pkt 3 przywołanego rozporządzenia. Art. 29 ust. 4 odwołujący się do warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne obliguje zarządcę drogi do rozpatrzenia sprawy z uwzględnieniem klasy drogi i wynikającej z tego tytułu możliwość stosowania zjazdów. W przedmiotowej sprawie, ustalenia faktyczne poczynione przez organ zarówno na podstawie zebranego materiału dowodowego, jak również dokumentów przedłożonych przez strony, doprowadziły do uznania, że uzyskanie przez wnioskodawców decyzji zezwalającej na lokalizację przedmiotowego zjazdu stoi w sprzeczności z interesem społecznym, którego wyznacznikiem jest zapewnienie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Organ podkreślił, że argumenty stron w żadnej mierze nie uzasadniają prawnie dopuszczalnej lokalizacji przedmiotowego zjazdy. W niniejszej sprawie nie zachodzi wyjątkowa sytuacja w rozumienia § 9 ust. 1 pkt 3 wskazanego rozporządzenia, która uzasadniałaby wydanie zezwolenia na jego lokalizację. W przedmiotowej sprawie zarządca drogi dokonał wnikliwego wyważenia interesów, o których mowa wyżej, przyznając ostatecznie prymat ważnemu interesowi społecznemu, którego bezspornym wyznacznikiem jest bezpieczeństwo i płynność ruchu dla wszystkich użytkowników drogi krajowej nr [...] nad interesem indywidualnym stron. Argument, że dojazd do kina istniał od ul [...] – co potwierdzają załączone mapy – jest bezzasadny. Z informacji uzyskanych od pracowników S. Ośrodka Kultury wynika, że schody w miejscu planowanego zjazdu funkcjonują przynajmniej 25 lat i funkcjonowały także w okresie działalności kina. W postępowaniu administracyjnym organ musi uwzględniać stan faktyczny i prawny istniejący w dacie rozpatrywania. Wskazana przez strony skarżące okoliczność istnienia innych zjazdów w sąsiedztwie, a w związku z tym nierównego traktowania obywateli, nie może stanowić podstawy do uwzględnienia żądania strony z pominięciem prawnej dopuszczalności takiego rozwiązania. Organ rozpatruje każdą sprawę indywidualnie w danych okolicznościach faktycznych i prawnych biorąc każdą sprawę indywidualnie w danych okolicznościach faktycznych i prawnych biorąc pode uwagę aktualne warunki ruchowe, możliwość dojazdu oraz bezpieczeństwo ruchu drogowego. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli L. i J. małż. S. Skarżący zarzucili: 1. Naruszenie § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. nr 43 poz. 430) poprzez błędną jego interpretację i uznaniu, że organ I instancji nie ma obowiązku zapewnienia dojazdu do działki z dróg niższych klas przy jednoczesnym ograniczaniu liczby i częstości zjazdów z drogi krajowej w formie decyzji administracyjnej oraz bezzasadne uznanie, iż teren nie był do tej pory zabudowany oraz istnienie możliwość doprowadzenia przez wnioskodawcę innego dojazdu na przedmiotową działkę z przeciwnej strony od strony ulicy P. – drogi gminnej poprzez tereny zarządzane przez Wspólnotę Mieszkaniową, która nie pozwala korzystać z drogi wewnętrznej. 2. Naruszenie § 78 ust. 2 pkt 3 w/w rozporządzenia, polegające na nie zbadaniu możliwości technicznych zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego poprzez znane rozwiązania techniczne, np. wyposażenie wnioskowanego zjazdu publicznego w pas włączenia lub wyłączenia. 3. Naruszenie prawa materialnego w postaci przepisów: - art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez zastosowanie wykładni rozszerzającej, zamiast zawężającej, - art. 29 ust. 4 ustawy poprzez przekroczenie swobodnego uznania administracyjnego – w związku z § 113 ust. 3, ust. 4, ust. 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, wobec którego Dyrektor GDDKiA zastosował błędną ocenę prawną przyjmując, że zjazd nie może być usytuowany z uwagi na jego lokalizację w miejscu niebezpiecznym, stwierdzając, że zaparkowane na pobliskim parkingu pojazdy ograniczałyby widoczność pojazdom włączającym się do ruchu drogowego na drodze krajowej z planowanego zjazdu, co mogłoby powodować kolizje. Rozporządzenie dopuszcza sytuowanie zjazdów przy spełnieniu pewnych warunków. Skarżący podnieśli, że we wniosku o ponowne rozpatrzenie przedstawili rozwiązanie graficzne, które ich zdaniem rozwiązywałoby ten problem, tj. pas włączenia dla pojazdów włączających się do ruchu (skręcających w prawo). Pas ten byłby przedłużeniem istniejącego parkingu i w naturalny sposób likwidowałby dodatkowo uskok o szerokości jezdni z parkingiem. Dyrektor GDDKiA ponownie rozpatrując sprawę nie ustosunkował się do powyższego rozwiązania technicznego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wyjaśniając, iż z uwagi na brak wystarczającej szerokości pasa drogowego co wynika z poczynionych ustaleń, nie ma możliwości technicznych na wykonanie dodatkowych pasów ruchu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] listopada 2013r, znak: [...], którą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] maja 2013r, Nr [...]w przedmiocie odmowy wydania L. i J. małż. S. zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do nieruchomości skarżących składającej się z działek [...], nr [...], nr [...] położonej w S. Podstawę materialno- prawną wydanej w niniejszej sprawie decyzji stanowił art. 29 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), zgodnie z którym budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu (...). Jednakże ustawa nie określa przesłanek warunkujących uzyskanie od zarządcy drogi zgody na lokalizację zjazdu publicznego. Jak trafnie stwierdził organ wyrażenie zgody przez zarządcę drogi na lokalizację zjazdu następuje w ramach uznania administracyjnego, którego granice określają interes społeczny i słuszny interes wnioskodawcy ubiegającego się o uzyskanie takiej zgody a także obowiązujące przepisy. Decyzje podejmowane w ramach uznania administracyjnego pozostają pod kontrolą sądu, ale jej zakres jest ograniczony. Sąd bada bowiem zgodność z prawem podjętego rozstrzygnięcia, a nie wnika w jego celowość. Z tego względu kontrola sądowa takich decyzji zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania i czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami tak, że nie można mu postawić zarzutu dowolności. W takim przypadku, badaniu podlega, czy przy podjęciu decyzji została spełniona powinność uwzględnienia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony. Sam wybór rozstrzygnięcia, dokonywany przez organ na podstawie kryteriów słuszności i celowości, pozostaje już jednak poza granicami kontroli sądowej. Podejmując decyzję o wyrażeniu zgody na wykonanie nowego zjazdu z drogi zarządca powinien kierować się zasadą bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która w pewnych sytuacjach może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości do swobodnego korzystania ze swojej własności. Zdaniem Sądu, dokonana w niniejszej sprawie przez organ ocena materiału dowodowego nie budzi zastrzeżeń. Bezsporne jest, iż droga krajowa nr [...] została zakwalifikowana jako droga główna ruchu przyspieszonego klasy GP. Tym samym zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. stosowanie zjazdów z tej drogi powinno mieć charakter wyjątkowy. Przeciwko usytuowaniu zjazdu zgodnie z wnioskiem skarżących przemawia fakt, iż przedmiotowe nieruchomości mają zapewnioną obsługę komunikacyjną od strony drogi gminnej tj. ulicy P. (działka nr [...]) równoległej do drogi krajowej nr [...] i dalej przez drogę wewnętrzną - osiedlową , której właścicielem jest Gmina Miasto S. (pismo GDDKiA z dnia [...] lipca 2013r). Według ustaleń organu szerokość drogi wewnętrznej wynosi 5.25m (karta 31 akt) i może być wykorzystana przez samochody zaopatrzenia. W ocenie Sądu, ustalony przez organ w niniejszej sprawie stan faktyczny pozwalał na przyjęcie, że wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do działek skarżących stanowiłoby zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Z ustaleń organu wynika, że zjazd publiczny usytuowany byłby w miejscu w którym nie jest zapewniona wymagana widoczność wjazdu na drogę. Jak wynika z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy (projektu organizacji ruchu dla przedmiotowego odcinka drogi krajowej nr [...], załącznika mapowego, dokumentacji fotograficznej) w sąsiedztwie planowanego zjazdu zlokalizowany jest parking. Zaparkowane na nim pojazdy ograniczałyby widoczność pojazdom włączającym się do ruchu drogowego na drodze krajowej z planowanego zjazdu, co mogłoby powodować kolizje. Według ustaleń organu w sąsiedztwie planowanego zjazdu znajduje się także posterunek Komendy Państwowej Straży Pożarnej. Tak więc, ruch pojazdów do obiektu handlowego mającego powstać na przedmiotowej nieruchomości stanowiłby utrudnienie dla pojazdów uprzywilejowanych pobliskiego posterunku PSP mogąc wręcz uniemożliwić im wyjazd z posterunku. Z decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] maja 2013 r. wynika, iż za odmową usytuowania wnioskowanego zjazdu przemawia fakt, że byłby zlokalizowany pomiędzy dwoma skrzyżowaniami drogi krajowej nr [...] (ul. [...] z drogami gminnymi (ul. Ś. i ul. M.) na odcinku którym zlokalizowana jest już obecnie duża liczba zjazdów, a dodatkowe włączenie ruchu spowodowane planowaną inwestycją wpłynie na pogorszenie i tak już trudnych warunków ruchu na drodze. Z niekwestionowanych przez stronę ustaleń organu wynika, że na rozpatrywanym odcinku drogi krajowej występuje szczególnie duże natężenie ruchu drogowego w roku 2010 wynosiło 8638 pojazdów na dobę i wzrosło o ponad 19% w porównaniu z rokiem 2005, kiedy to natężenie wynosiło 7242 pojazdów na dobę. W tym stanie rzeczy argumentacja organu, że urządzenie zjazdu publicznego ze spornych działek do drogi krajowej nr [...] zagrażałoby bezpieczeństwu ruchu drogowego nie jest stwierdzeniem arbitralnym. Jest bowiem oczywiste, że każdy zjazd z drogi stanowi potencjalne źródło zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, chociażby z tego powodu, że wymusza na wszystkich uczestnikach ruchu na tej drodze konieczność zmniejszenia (czasami drastycznego) dozwolonej prędkości, a w konsekwencji powoduje ograniczenie płynności ruchu powodujące niejednokrotnie kolizje drogowe. W rozpatrywanej sprawie brak jest uzasadnionych podstaw, aby skutecznie zarzucić Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad, iż w sposób dowolny i nie poparty dowodami wydał zaskarżoną decyzję. Zdaniem Sądu, organ wyczerpująco zbadał wszystkie okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz ustalił stan faktyczny zgodnie wyrażonymi zasadami prawdy obiektywnej oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów wyrażonymi w art. 7, 8 oraz 77 k.p.a. Ponadto, organ słusznie zastosował się do zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym dając pierwszeństwo ważnemu interesowi społecznemu nad interesem jednostki. Tym samym Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu naruszenia przepisów postępowania jak również naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. W świetle powyższych wywodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa, a zatem stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę oddalił. [pic]