VII SA/Wa 1351/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi B K na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz B K kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowalnego, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania A W od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013 r., znak: [...], stwierdzającej na wniosek B K nieważność decyzji Starosty [...]z dnia [...] maja 2001 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Wspólnocie [...] "[...]" w [...]pozwolenia na budowę zewnętrznej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej wraz z przyłączami oraz przyłącza energetycznego na działkach rekreacyjnych nr ew. [...] do [...]położonych w [...], - uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Pismem z dnia [...] marca 2012 r., sprecyzowanym pismem z dnia [...] kwietnia 2012 r., B K, jako współwłaściciel działki o nr. ew. [...] oraz właściciel działki o nr. ew. [...] położonej w [...], wystąpił o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Urzędu Gminy [...] z dnia [...] maja 2001 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Wspólnocie [...] "[...]" w [...] pozwolenia na budowę zewnętrznej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej wraz z przyłączami oraz przyłącza energetycznego na działkach rekreacyjnych nr ew. [...] do [...] położonych w [...]. Zawiadomieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. Wojewoda [...]poinformował strony o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Urzędu Gminy [...] z dnia [...] maja 2001 r. i możliwości zapoznania się z aktami sprawy. W toku postępowania pełnomocnik B K podniósł, iż stwierdzenie nieważności badanej decyzji winno nastąpić na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 4 K.p.a. Podniósł, iż występujące jako inwestor stowarzyszenie Wspólnota [...]" w [...]nie mogło być właścicielem działek przeznaczonych pod inwestycję, ani też nie posiadało żadnego tytułu prawnego do tych działek. Nadto zarzucił, iż skarżona decyzja winna być wydana w stosunku do wszystkich współwłaścicieli ww. nieruchomości, a nie podmiotu, który nie miał żadnej legitymacji do występowania w imieniu tych współwłaścicieli. Właściciele działek [...] i [...], będąc jednocześnie współwłaścicielami działki nr [...], nie wstępowali do Stowarzyszenia [...] [...]" ani nie udzielili ww. stowarzyszeniu żadnego upoważnienia, czy też zgody do dysponowania współwłasnością. Zwrócił uwagę, iż zgodnie z przepisem art. 199 Kodeksu cywilnego do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. W ocenie pełnomocnika budowa lub rozbudowa obiektu budowlanego objętego współwłasnością wykracza poza zakres zwykłego zarządu i wymaga zgody wszystkich współwłaścicieli, aœ brak takiej zgody jest równoznaczny z brakiem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Dodał, że zgodnie z przepisem art. 199 Kodeksu cywilnego do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., znak: [...], Wojewoda [...], na podstawie art. 158 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 4 w zw. z art. 29 K.p.a., w związku z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 ze zm.) oraz art. 40 ust. 1 i art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach (Dz. U. z 1989 r., Nr 20, poz. 104 ze zm.), stwierdził na wniosek B K nieważność decyzji Starosty [...]z dnia [...] maja 2001 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Wspólnocie [...]" w [...] pozwolenia na budowę i udzielającej pozwolenia na budowę zewnętrznej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej wraz z przyłączami oraz przyłącza energetycznego na działkach rekreacyjnych nr ew. [...] do [...]położonych w [...]. W uzasadnieniu Wojewoda [...]wskazał, iż decyzja Urzędu Gminy [...]z dnia [...] maja 2001 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania badanej decyzji, oraz została skierowana do podmiotu niebędącego stroną w sprawie, co obliguje organ do stwierdzenia jej nieważności. Organ podał, że art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania badanej decyzji stanowił, iż pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wojewoda [...] uznał, że w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dokumentu wskazującego, iż wnioskodawca - Wspólnota [...]" w [...]przedłożył dokumenty z których wynikałoby prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nawet gdyby uznać, iż wnioskodawca faktycznie posiadał takie prawo, a wynikało ono z uchwały stowarzyszenia Wspólnoty [...]" w [...], w którym to stowarzyszeniu zrzeszona była większość współwłaścicieli działki nr [...], to formalnie obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie został spełniony. Wojewoda [...] stwierdził również istnienie przesłanki wymienionej w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. uznając, że decyzja została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. W niniejszej sprawie wnioskodawcą było Stowarzyszenie [...]" w [...]. Z akt rejestrowych tego stowarzyszenia wynika, iż było to stowarzyszenie zwykłe, o którym mowa w art. 40 i następnych ustawy - Prawo o stowarzyszeniach. Żaden z przepisów Prawa o stowarzyszeniach nie przyznaje stowarzyszeniom zwykłym zdolności prawnej i zdolności do czynności prawnych uprawniających do występowania na prawach strony w postępowaniach administracyjnych. Oznacza to, iż stowarzyszenie zwykłe nie może być adresatem decyzji administracyjnych, a w szczególności decyzji o pozwoleniu na budowę. W związku z powyższym Wojewoda [...] stwierdził, iż decyzja Urzędu Gminy [...]z dnia [...] maja 2001 r. znak: [...] została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, bowiem Stowarzyszenie [...] jest podmiotem, który zgodnie z art. 29 K.p.a. nie mógł uczestniczyć w postępowaniu administracyjnym. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 199 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 1964 r., Nr 16, poz. 93 ze zm.) wskazał, iż inwestycje polegające na budowie przyłączy, czy sieci uzbrojenia terenu nie stanowią czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu nieruchomością (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 czerwca 201 2r., sygn. akt II OSK 511/11, LEX nr 1216739). Do skutecznego podjęcia przez współwłaścicieli nieruchomości decyzji o zrealizowaniu takiej inwestycji nie jest wymagana ich jednomyślność; wystarczająca będzie zgoda współwłaścicieli posiadających ponad 50% udziałów. W świetle powyższego przedmiotowa inwestycja na działce nr [...] w [...] nie stanowiła czynności przekraczającej zakresu zwykłego zarządu i nie wymagała zgody wszystkich współwłaścicieli tej nieruchomości. Od decyzji Wojewody [...]z dnia [...] grudnia 2013 r., znak: [...], odwołanie wniósł A W. Główny Inspektor Nadzoru Budowalnego, decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania A W, na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013 r., znak: [...], stwierdzającą nieważność decyzji Starosty [...]z dnia [...] maja 2001 r., Nr [...] , zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Wspólnocie [...] w [...]pozwolenia na budowę i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, projektowane przedsięwzięcie jest inwestycją liniową. W świetle wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 364/05, w przypadku inwestycji liniowych, jeżeli postępowanie nieważnościowe zostało wszczęte na żądanie strony, to zakres wszczęcia tego postępowanie musi odpowiadać interesowi prawnemu wnioskodawcy. Decyzja wydana w tym postępowaniu może dotyczyć kwestionowanej decyzji tylko w tej części, w której odnosi się ona do interesu prawnego składającego wniosek o stwierdzenie nieważności. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał zatem, że zakres postępowania nieważnościowego w rozpatrywanej sprawie winien być ograniczony do części inwestycji dotyczącej zaplanowanej na terenie działek do których tytuł prawny posiada wnioskodawca. Z projektu budowlanego wynika, że sporna inwestycja obejmowała budowę rurociągu kanalizacyjnego zlokalizowanego na działce nr ew. [...] wraz z jego częścią stanowiącą przyłącza do działek znajdujących się wzdłuż działki nr ew. [...] oraz wzdłuż działki nr ew. [...] (droga). Inwestycja obejmowała także rurociąg wodociągowy zaplanowany na działce nr ew. [...] wraz z przyłączami do działek znajdujących się po obu stronach w/w nieruchomości, kabel zasilający zaplanowany w granicy działki nr ew. [...] i działek sąsiednich znajdujących się po obu jej stronach oraz kabel oświetleniowy zaprojektowany na działkach nr ew. [...],[...],[...],[...]. Zdaniem organu odwoławczego zlokalizowanie inwestycji o charakterze liniowym na nieruchomościach, z których wnioskodawca - B K wykazał tytuł prawny tylko do dwóch działek, obliguje do stwierdzenia, że zakres postępowania winien być ograniczony do interesu prawnego wnioskodawcy, tj. do działek nr ew. [...] i [...]. Z akt sprawy wynika bowiem, że B K jest współwłaścicielem działki nr ew. [...] (księga wieczysta nr [...]) oraz właścicielem działki nr ew. [...] (księga wieczysta nr [...]). Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ponadto podniósł, że z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Wojewoda [...] stwierdził nieważność decyzji Starosty [...]z dnia [...] maja 2001 r. Nr [...], z powodu niewykazania przez inwestora Wspólnotę [...] w [...] prawa do dysponowania na cele budowlane działką nr ew. [...], co organ zakwalifikował jako rażące naruszenie art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, wskazał zatem, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki, tj. oczywistość naruszenia, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub skutki społeczno – gospodarcze. Uznał zatem, że zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika jednak, aby organ wojewódzki ustalił, czy współwłaściciele działki nr ew. [...] i właściciel działki nr ew. [...] według stanu prawnego na dzień wydania zakwestionowanego pozwolenia na budowę, tj. na dzień 15 maja 2001 r. wyrazili zgodę na przedmiotową inwestycję, bądź (mając na uwadze ewentualne skutki społeczno - gospodarcze), wyrażają obecnie zgodę. Zatem, w przypadku zmiany stanu prawnego poszczególnych nieruchomości przez które przebiega inwestycja, organ I instancji winien skierować zapytanie do następców prawnych właścicieli tych działek. Ponadto zauważył, że Wojewoda [...]w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r., znak: [...] , stwierdził, że w sprawie wystąpiła przesłanka z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., lecz nie uwzględnił treści art. 156 § 2 K.p.a. i nie przeanalizował, czy art. 158 § 2 K.p.a. nie powinien mieć zastosowania w sprawie. Mając na uwadze powyższe uznał, że organ wojewódzki naruszył art. 77 § 1 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Na zakończenie wyjaśnił, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (art. 138 § 2 K.p.a.). Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowalnego z dnia [...] kwietnia 2014 r. wniósł B K wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1. naruszenie art. 138 § 2 oraz art. 136 K.p.a. poprzez uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, w sytuacji gdy organ odwoławczy powinien rozstrzygnąć sprawę we własnym zakresie i ewentualnie, w przypadku gdy stwierdził, że istnieje taka konieczność, samodzielnie podjąć dodatkowe postępowanie wyjaśniające, mające na celu jedynie uzupełnienie postępowania organu I instancji; 2. naruszenie art. 28 K.p.a. oraz art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane poprzez uznanie przez organ odwoławczy, iż interes prawny B K ogranicza się tylko do dwóch działek; 3. naruszenie art. 12 K.p.a. konstytuującego zasadę wnikliwego działania organu gwarantującą dążenie do ustalenia prawdy obiektywnej poprzez ograniczenie się organu odwoławczego jedynie do zgromadzonych dokumentów w aktach sprawy; 4. naruszenie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niestwierdzenie nieważności decyzji Urzędu Gminy [...] z dnia [...] maja 2001 r., pomimo iż z zebranego materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi podniósł, że właściciel działki o nr ew. [...] oraz współwłaściciel działki o nr [...] był wnioskodawcą w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Urzędu Gminy [...]z dnia [...] maja 2001 r., co w sposób dorozumiany potwierdza, iż zgody na przedmiotową inwestycję nie było i w dalszym ciągu nie ma. Zarzucił, że organ odwoławczy mógł we własnym zakresie poczynić ustalenia dowodowe, bowiem przed wydaniem decyzji obowiązany był ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę. W szczególności organ zaniechał działań gwarantujących dążenie do pozyskania odpowiedniego materiału dowodowego celem ustalenia stanu faktycznego sprawy. Zdaniem skarżącego, jeżeli przepisy art. 156 § 1 i art. 158 § 2 k.p.a. w związku z art. 157 § 2 k.p.a. wskazują, że jeśli zachodzi którakolwiek z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a., organ nadzoru - niezależnie od tego, czy postępowanie nadzorcze zostało wszczęte na żądanie strony, czy z urzędu - jest obowiązany wydać decyzję stwierdzającą nieważność wadliwej decyzji lub stwierdzającą, że została ona wydana z naruszeniem prawa, ze wskazaniem okoliczności, z powodu których nie stwierdził jej nieważności. Granice zatem, w jakich strona żąda wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, nie wiążą organu nadzoru. Jeśli przesłanki nieważności dotyczą całości decyzji, organ nadzoru stwierdza nieważność całej decyzji, choćby strona inicjująca postępowanie nadzorcze żądała stwierdzenia nieważności decyzji tylko w części (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 12 stycznia 1994 r., sygn. akt II SA 2164/92, ONSA 1995, nr 1, poz. 32). Zadaniem skarżącego w niniejszej sprawie istnieją przesłania do stwierdzenia nieważności całej decyzji. Z ostrożności procesowej skarżący wskazał, iż organ I instancji w sentencji decyzji jako podstawę jej wydania podał art. 158 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., tj. stwierdził nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W tej sytuacji wskazane przez organ odwoławczy przepisy art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. oraz art. 156 § 2 K.p.a. nie znajdują zastosowania. Odnosząc się do wytycznych organu odwoławczego, że zasadne byłoby rozważenie racji społeczno - gospodarczych stwierdzenia nieważności tej konkretnej decyzji, skarżący wskazał, iż procedura wydania pozwolenia na budowę i następnie wybudowanie przyłącza prowadzona była z pominięciem niektórych współwłaścicieli (w tym skarżącego). Pominięcie skarżącego w tamtym postępowaniu doprowadziło do sytuacji, że do dnia dzisiejszego nie ma on żadnych możliwości, aby doprowadzić energię elektryczną do swojej nieruchomości i w konsekwencji nie może prowadzić inwestycji na tej nieruchomości. Zatem przytoczone okoliczności przemawiają za stwierdzeniem nieważności decyzji, która nie tylko została wydana z rażącym naruszeniem prawa, ale powoduje szkodę dla skarżącego. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1269) dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Zaskarżona decyzja nie mogła się ostać, zaś zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. należy uznać za zasadny. Wskazać należy, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wyłącznie w przypadku, gdy organ pierwszej instancji uchylił się od rozpoznania sprawy nie prowadząc wymaganego przepisami postępowania wyjaśniającego organ odwoławczy nie ma kompetencji do konwalidowana tej wadliwości postępowania, natomiast ma kompetencje uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Decyzja kasacyjna wydawana jest zatem wtedy, gdy organ pierwszej instancji albo w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie brak jest podstaw do zastosowania przez organ przepisu art. 136 K.p.a., tj. przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania dowodowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2010 r. sygn. akt II OSK 253/09 niepublik.). Kompetencja organu odwoławczego do podejmowania decyzji kasacyjnych jest zatem ograniczona przesłankami ustawowymi. Organ odwoławczy stosując przepis art. 138 § 2 K.p.a. powinien w decyzji kasacyjnej uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie. Wskazany przepis stanowi odstępstwo od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy i dlatego niedopuszczalna jest jego wykładnia rozszerzająca. Decyzja kasacyjna, powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 K.p.a. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 K.p.a., a w przypadku uznania, iż uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić skargę (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wyrok z dnia 7 maja 2014 r., sygn. akt III SA/Po 1332/13). W ocenie Sądu wydanie decyzji kasacyjnej przez organ drugiej instancji było niezasadne z następujących powodów. Główny Inspektor Nadzoru Budowalnego uznając, że projektowane przedsięwzięcie jest inwestycją liniową, zlokalizowaną na nieruchomościach, z których wnioskodawca - B K wykazał tytuł prawny tylko do dwóch działek, stwierdził, że zakres postępowania nieważnościowego w rozpatrywanej sprawie winien być ograniczony do interesu prawnego wnioskodawcy, tj. do działek nr ew. [...] i [...]. Organ odwoławczy wskazał także, że organ wojewódzki nie ustalił, czy współwłaściciele działki nr ew. [...] i właściciel działki nr ew. [...] według stanu prawnego na dzień wydania zakwestionowanego pozwolenia na budowę, tj. na dzień 15 maja 2001 r. wyrazili zgodę na realizację przedmiotowej inwestycji, bądź z uwagi na ewentualne skutki społeczno - gospodarcze, czy wyrażają obecnie zgodę. Zatem organ I instancji winien skierować zapytanie do następców prawnych właścicieli tych działek. Ponadto Główny Inspektor Nadzoru Budowalnego podniósł, że Wojewoda [...] w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r., stwierdził, że w sprawie zaistniała przesłanka z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., lecz nie uwzględnił art. 156 § 2 K.p.a. i nie przeanalizował, czy art. 158 § 2 K.p.a. znajduje zastosowanie w sprawie. Mając na uwadze powyższe naruszenia, Główny Inspektor Nadzoru Budowalnego stwierdził, że organ wojewódzki naruszył przepis art. 77 § 1 K.p.a. W ocenie Sądu tak sformułowane zarzuty i zalecenia nie mieszczą się w ramach art. 138 § 2 K.p.a., nie zachodzi bowiem konieczność wyjaśnienia sprawy w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest bowiem równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 962/12). Wskazać trzeba, że organ odwoławczy jest władny samodzielnie uzupełnić zebrany w sprawie materiał dowodowy o stosowne oświadczenia od stron postępowania, oraz ograniczyć zakres postępowania nieważnościowego do części inwestycji dotyczącej działek do których tytuł prawny posiada wnioskodawca, a także dokonać oceny, czy w sprawie znajduje zastosowanie art. 156 § 2 K.p.a. i art. 158 § 2 K.p.a. Rolą organu odwoławczego jest nie tylko kontrola decyzji organu pierwszej instancji, lecz także ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej. Organ winien też pamiętać, że zgodnie z art. 136 K.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Dodać należy, że pozostałe zarzuty skargi nie miały wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, albowiem Sąd ograniczył się do oceny prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. W okolicznościach niniejszej sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowalnego, wydając decyzję o charakterze kasacyjnym, uchylił się od obowiązku merytorycznego rozpoznania sprawy i ochrony także innych zasad postępowania administracyjnego - zasady prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.), zasady szybkości postępowania (art. 12 K.p.a.). Naruszenie w/w przepisów postępowania administracyjnego, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Organ II instancji, ponownie rozpatrując sprawę, weźmie pod uwagę powyższe wskazania Sądu, w szczególności dotyczące okoliczności, w jakich możliwe jest wydanie decyzji kasacyjnej. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny, biorąc pod uwagę opisany stan sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. W pkt. II wyroku orzeczono na podstawie art. 152 w/w ustawy. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 powołanej wyżej ustawy.