VII SA/Wa 1352/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), Protokolant ref. staż. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2013 r. sprawy ze skargi E. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania skargę oddala [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071 ze zm.), dalej jako k.p.a., oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia E. S. – utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...], odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie przebudowy tarasu przyległego do lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w [...]. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Pismem z dnia 25 stycznia 2013 r. E. S. poinformowała organ nadzoru budowlanego o dokonaniu samowoli budowlanej, polegającej na budowie bez wymaganych zezwoleń administracyjnych oraz cywilnych tarasu oraz pochylni zjazdowej przylegającego do mieszkania nr [...] w budynku przy ul. [...] w [...]. Wniosła także o zbadanie stanu faktycznego oraz prawnego sprawy. W dniu 22 lutego 2013 r. przeprowadzono oględziny tarasu oraz pochylni zjazdowej z tarasu przylegających do mieszkania nr [...] w ww. budynku. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] przytoczonym na wstępie postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r., na podstawie art. 61a i art. 123 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie przebudowy tarasu przyległego do lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w [...]. Wskazał, że postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie zostało zakończone wydaniem decyzji ostatecznej. Z uwagi na fakt uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy, organ nadzoru budowlanego nie miał podstaw prawnych do prowadzenia w przedmiotowej sprawie postępowania administracyjnego. Zauważył ponadto, że w omawianym postępowaniu nie przysługiwał E. S. przymiot strony. Stronami postępowania w ramach nadzoru budowlanego są: inwestor, właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości. Interes prawny w sprawach z zakresu prawa budowlanego wynika przede wszystkim z prawa własności lub użytkowania wieczystego nieruchomości, której dotyczy postępowanie, a także z prawa własności lub użytkowania wieczystego nieruchomości sąsiedniej. Budynek przy ul. [...] w [...] jest własnością wspólnoty mieszkaniowej, a bezpośrednie zainteresowanie E. S. przebudową tarasu może jedynie świadczyć o jej interesie faktycznym, który nie jest przesłanką do uznania za stronę postępowania. Organ odwoławczy wskazał, że art. 61a k.p.a. stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w tym przepisie, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Podkreślił, że organ, wydając postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, nie orzeka co do istoty sprawy. Po wszczęciu postępowania w sprawie przebudowy tarasu przy lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją z dnia [...] września 2011 r. nr [...] nakazał F. H. usunięcie stwierdzonej nieprawidłowości poprzez doprowadzenie pochylni do stanu zgodnego z § 71 warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Następnie organ I instancji decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] stwierdził wykonanie obowiązku nałożonego poprzednią decyzją. Obydwie decyzje organu powiatowego nie były weryfikowane w trybie odwoławczym i są rozstrzygnięciami ostatecznymi. W ocenie organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie było już prowadzone postępowanie administracyjne, które zostało zakończone ostateczną decyzją organu administracji publicznej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie wniosła E. S.. Postanowienie zaskarżyła w całości i wniosła o nakazanie wszczęcia postępowania administracyjnego lub wznowienia postępowania w sprawie budowy tarasu przyległego do lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...]. Zarzuciła naruszenie norm prawa powszechnie obowiązującego oraz przyjęcie błędnej podstawy faktycznej rozstrzygnięcia. Wskazała, że organ odwoławczy powołuje się na decyzję z dnia [...] września 2011 r. oraz z dnia [...] lutego 2012 r., które nie były weryfikowane w trybie odwoławczym i są rozstrzygnięciami ostatecznymi. Tymczasem skarżąca nie była zawiadomiona o toczącym się postępowaniu ani żadna z tych decyzji nie została jej doręczona. Ponadto toczyły się one z wniosku zarządcy nieruchomości "Wspólnota [...]", której skarżąca nie jestem członkiem i nie udzielała pełnomocnictwa do reprezentowania. Jest ona jedynie współużytkownikiem wieczystym niezabudowanej działki gruntu nr [...] w obrębie ewidencyjnym [...] przyległym do budynku Ursynowska 60. Podniosła, że budynek przy ul. [...] posadowiony jest na działce nr [...], zaś pobudowanie tarasu przylegającego do mieszkania nr [...] miało miejsce na działce nr [...] i z naruszenia przysługującego jej prawa współużytkowania wieczystego tej właśnie działki wywodzi swój interes prawny. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Podstawą prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia był art. 61a § 1 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu organ odmawia wszczęcia postępowania administracyjnego, jeżeli żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub jeżeli z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Dodać należy, że wskazane w tym przepisie przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania są samodzielne i niezależne od siebie. Organ I instancji w uzasadnieniu postanowienia uzasadnił odmowę wszczęcia postępowania dwoma argumentami. Po pierwsze wskazał, że w przedmiotowej sprawie postępowanie administracyjne zostało zakończone wydaniem decyzji ostatecznej. Jako drugi argument podał, że skarżącej nie przysługiwał przymiot strony w omawianym postępowaniu. Wskazał, że budynek przy ul. [...] w [...] jest własności wspólnoty mieszkaniowej. Bezpośrednie zainteresowanie skarżącej przebudową tarasu może świadczyć jedynie o interesie faktycznym, który nie jest przesłanką uznania za stronę postępowania. Organ odwoławczy zaskarżonym postanowieniem utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Ustalił, że w sprawie prowadzone już było postępowanie, zakończone ostateczną decyzją organu administracji publicznej. W ocenie Sądu organy obu instancji prawidłowo uznały, że żądanie E. S. zawarte we wniosku z dnia 25 stycznia 2013 r. dotyczy sprawy, która została już ostatecznie rozstrzygnięta. Jak bowiem wynika z akt sprawy, w związku z pismem zarządcy nieruchomości przy ul. [...] w sprawie przebudowy tarasu przynależnego do lokalu nr [...] organ powiatowy w dniu 20 maja 2011 r. przeprowadził oględziny. Ustalono, że taras wraz z wyjściem z lokalu nr [...] został wybudowany w latach 70-tych na podstawie decyzji Urzędu [...] o pozwoleniu na budowę z dnia [...] stycznia 1976 r., zaś podjazd i schody dobudowane w kwietniu 2011 r. wraz ze zmianą usytuowania części balustrady. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...], po wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie przebudowy tarasu przy lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w [...], decyzją z dnia [...] września 2011 r. nr [...] nakazał F. H. usunięcie stwierdzonej nieprawidłowości poprzez doprowadzenie pochylni do stanu zgodnego z § 71 warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Następnie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po przeprowadzeniu oględzin w dniu 17 lutego 2012 r., decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...], stwierdził wykonanie obowiązku nałożonego decyzją z dnia [...] września 2011 r. Stwierdził usunięcie nieprawidłowości i doprowadzenie tarasu do stanu zgodnego z decyzją z dnia [...] września 2011 r. – wysokość balustrady wynosiła 1,20 m, zaś odstęp pomiędzy poręczami – 1,10 m. Obie decyzje są ostateczne. Organ powiatowy, po otrzymaniu pisma skarżącej z dnia 25 stycznia 2013 r., w dniu 22 lutego 2013 r. przeprowadził dodatkowo oględziny przedmiotowej nieruchomości. Podczas oględzin ustalono, że stan tarasu i pochylni zjazdowej nie uległ zmianie. Nie stwierdzono wykonania żadnych robót budowlanych związanych z obiektem. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że o tożsamości sprawy, o jakiej mowa w art. 61a k.p.a, stanowiącej podstawę prawną do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, można mówić wyłącznie wówczas, gdy w sprawie występują te same podmioty, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy (patrz: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 1036/12, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępna pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu, biorąc pod uwagę powyższe kryteria, w niniejszej sprawie niewątpliwie zachodzi przypadek tożsamości sprawy. Zarówno postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., jak i wniosek skarżącej o wszczęcie postępowania, dotyczyły przebudowy tarasu przyległego do lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w [...], nie uległ ponadto zmianie stan prawny i faktyczny sprawy. Organy prawidłowo więc powołały się na okoliczność, że sprawa, której dotyczy wniosek, została już rozstrzygnięta decyzją ostateczną. Bez znaczenia dla powyższej oceny pozostaje fakt, że E. S. nie brała udziału w tym postępowaniu. Pominięcie bowiem strony w postępowaniu administracyjnym może – co najwyżej – stanowić przesłankę do wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Postępowanie to może być jednak zainicjowane jedynie na wniosek podmiotu pominiętego w takim postępowaniu. Zaznaczyć trzeba, że organ odwoławczy słusznie oparł rozstrzygnięcie tylko na jednej z przesłanek wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, wskazując na uprzednie prowadzenia w tej sprawie postępowania, zakończonego ostateczną decyzją. Nie miał bowiem racji organ I instancji, który odmówił wszczęcia postępowania wskazując dodatkowo, że E. S. nie przysługiwał przymiot strony. W orzecznictwie przyjmuje się, że w sprawach dotyczących nieruchomości, w których utworzono wspólnotę mieszkaniową, z uwagi na przepisy ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.), zasadą jest występowanie jako strony wspólnoty mieszkaniowej. Jeżeli jednak członek wspólnoty wykaże swój indywidualny własny interes prawny, niezależny od interesu prawnego wspólnoty, to istnieje podstawa, aby mógł wystąpić jako strona zainteresowana w postępowaniu administracyjnym w sprawie, w której może wystąpić także wspólnota. W niniejszej sprawie, jak słusznie zauważyła skarżąca, posesja przy ul. [...] nie stanowi jednej działki gruntu. Budynek mieszkalny wielorodzinny posadowiony jest na działce nr [...], zaś taras wybudowano na niezabudowanej działce gruntu nr [...], przyległej do przedmiotowego budynku. Stan ten ma o tyle istotne znaczenie, gdyż w przypadku, gdyby taras zbudowany był na nieruchomości zabudowanej budynkiem nr [...], to co do zasady interes prawny uzasadniający udział w sprawie dotyczącej tej nieruchomości miałaby wspólnota mieszkaniowa, zaś skarżąca, chcąc występować w sprawie samodzielnie, musiałaby wykazać swój indywidualny, własny interes prawny, uzasadniający jej udział w postępowaniu obok wspólnoty. W sytuacji, gdy taras zbudowany jest jednak na niezabudowanej działce gruntu nr [...], to przysługujące skarżącej prawo współużytkowania wieczystego tej działki uzasadnia jej interes prawny w udziale w postępowaniu. Działka ta znajduje się bowiem poza zakresem zarządu wspólnoty mieszkaniowej. Niemniej zaznaczyć należy, że powyższe rozważania nie mają wpływu na ocenę prawidłowości kontrolowanego postanowienia organu II instancji. Jak już na wstępie zaznaczono, przepis art. 61a k.p.a. przewiduje dwie, niezależne od siebie przesłanki odmowy wszczęcia postępowania: gdy żądanie wniosła osoba niebędąca stroną lub postępowanie z innych uzasadnionych przyczyn nie może być wszczęte. Wystąpienie jednej ze wskazanych przesłanek jest wystarczające do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania – nawet, gdy druga z przesłanek nie wystąpiłaby. Dla odmowy wszczęcia postępowania w oparciu o art. 61a k.p.a. wystarczające zatem było ustalenie, że sprawa, której dotyczy wniosek, została już rozstrzygnięta decyzją ostateczną. Mając powyższe na uwadze, to jest oceniając, że zarzuty skargi nie znajdują oparcia w przepisach prawa oraz że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy – skargę należało oddalić. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.