VII SA/Wa 1353/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak, Protokolant Ref. staż Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2011r. sprawy ze skargi S. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2011r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego skargę oddala Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. (dalej PINB w S.) decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] na podstawie art.145 §1 pkt 5 w związku z art. 149 § 3 oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98 poz. 1071 z 2000 r. ze zm., zwanej dalej k.p.a.) w związku z art. 81 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623), po rozpoznaniu wniosku S. W., odmówił wznowienia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie hali magazynowej z rampą A - etap I, portierni, boksu na palety wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr ewid. [...] położonej w S. przy ul. [...], zakończonej decyzją ostateczną Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...]. Z akt administracyjnych wynika, że decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] PINB w S. udzielił inwestorowi P. Sp. z o.o. pozwolenia na użytkowanie hali A - etap I, portiernii, boksu na palety, portierni głównej, punktu zdawczo - odbiorczego, pompowni, zbiornika wody p.poż. wraz z wykonanymi w części sieciami: kanalizacji deszczowej, kanalizacji sanitarnej, siecią wodociągową, siecią wodociągową p.poż., siecią energetyczną kablową NN, oświetlenia dróg wewnętrznych i placów, kanalizacji teletechnicznej, parkingów wewnątrzzakładowych dla samochodów osobowych i ciężarowych, zlokalizowanych na działce nr ew. [...], położonej przy ul. [...] w S., zrealizowanych na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...], wydanej w dniu [...] lipca 2006 r. przez Starostę S. oraz decyzji tego organu administracji architektoniczno - budowlanej zatwierdzającej projekt budowlany zamienny nr [...], wydanej w dniu [...] listopada 2006 r. Pismem z dnia 27 stycznia 2011 r. S. W. zwrócił się do PINB w S. z wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ww. ostateczną decyzją w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie, powołując się na przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lutego 2011 r. PINB w S. stwierdził, że wnioskodawca nie posiadał i nie posiada przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, którego wznowienia się domaga. Postępowanie to dotyczyło wydania pozwolenia na użytkowanie na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, natomiast zgodnie z regulacją prawną zawartą w art. 59 ust. 7 cytowanej ustawy, stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Organ podał, że zgodnie z art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony, przy czym wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 §1 pkt 4 oraz art. 145 a następuje tylko na żądanie strony. Zauważył, iż wznowienie postępowania na podstawie art. 145 §1 pkt 5 k.p.a. w sprawie zakończonej ostateczną decyzją następuje z urzędu lub na wniosek strony, a wnioskodawca nie posiadał ani też nie posiada przymiotu strony w tym postępowaniu. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższą decyzją złożył S. W. zarzucając, że organ rozpatrzył jego podanie nierzetelnie, wbrew art. 7 k.p.a. i art. 30 Konstytucji RP. Skarżący zwrócił się o uchylenie kwestionowanej decyzji oraz uznanie go za stronę przedmiotowego postępowania, a także o zmianę decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w oparciu o art. 59 ust. 2 Prawa budowlanego na decyzję warunkową. Skarżący nadmienił, iż oddziaływanie impulsowego hałasu o dużym natężeniu i uciążliwych zapachów wydobywających się z obszaru [...] na obszar sąsiadującej zabudowy domów jednorodzinnych, w tym też i na jego posesję, powoduje znaczące poczucie dyskomfortu. Poziom hałasu (90 dB) pracujących mechanicznych wentylatorów dachowych również znacząco potęguje uciążliwości. Skarżący podniósł, że zgodnie z art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, ale zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. W związku z powyższym zarzucił również pominięcie przez organ nadzoru budowlanego podstawowych obowiązków, określonych w art. 81 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem skarżącego, organ mógł przyznać mu status strony w oparciu o art. 28 k.p.a wobec niedostosowania się do zakazu nałożonego prawem miejscowym, tj. § 3 pkt 1 uchwały Rady Miasta S. nr [...]. Skarżący zauważył, iż zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, obiekt należy projektować i budować w sposób zapewniający poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich. W ocenie skarżącego, art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, zawężający krąg stron w postępowaniu o pozwolenie na użytkowanie wyłącznie do inwestora, nie ma zastosowania w postępowaniu wznowieniowym, w którym stroną mogą być też inne podmioty. Skarżący stwierdził, że zawężenie kręgu stron do inwestora należy łączyć jedynie z sytuacją, w której decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest wydawana po zakończeniu budowy zrealizowanej na podstawie i zgodnie z funkcjonującym w obrocie prawnym pozwoleniem na budowę. Zdaniem skarżącego, organ nierzetelnie rozpatrzył jego wniosek, mimo możliwości zastosowania art. 30 pkt 7 ustawy Prawo budowlane. Ponadto skarżący zarzucił, że istotna zmiana przeznaczenia użytkowania po uzyskaniu ostatecznej decyzji pozwolenia na użytkowanie obiektu powoduje odstąpienie od warunków pozwolenia na budowę, a w konsekwencji narusza interesy innych osób. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej [...] WINB) decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623) po rozpatrzeniu odwołania S. W., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ stwierdził, że formalne warunki związane z wniesieniem wniosku o wznowienie postępowania wynikają z treści art. 145 § 1, art. 145a § 1, art. 147 oraz art. 148 i odpowiednio art. 145a § 2 k.p.a. Oznacza to, że wniosek może dotyczyć wyłącznie postępowania zakończonego decyzją ostateczną funkcjonującą w obrocie prawnym, musi pochodzić od strony postępowania, musi być oparty o ustawową przesłankę wznowienia postępowania, a także musi zostać złożony z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148. Odmowa wznowienia postępowania możliwa jest zatem wtedy, gdy wznowienie postępowania z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych jest niedopuszczalne oraz gdy strona złożyła żądanie wznowienia postępowania z uchybieniem ustawowego terminu określonego w art. 148 § 1 i 2 k.p.a., a nie ma podstaw do jego przywrócenia. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, uzasadniające wydanie decyzji o odmowie wznowienia postępowania na wniosek S. W. z przyczyn podmiotowych, które sprowadzają się do złożenia wniosku o wznowienie postępowania przez podmiot niebędący stroną. Podkreślił, iż odmowa wznowienia postępowania z tego powodu, że wnioskodawca nie jest stroną, może nastąpić tylko, gdy okoliczność ta jest oczywista. Zdaniem organu, w niniejszej sprawie nie ma wątpliwości co do powyższego, gdyż krąg podmiotów posiadających interes prawny w sprawie pozwolenia na użytkowanie sprowadza się, zgodnie z art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, wyłącznie do inwestora. Organ podał, że przedmiot decyzji wydanej w trybie zwykłym określa krąg podmiotów, będących stroną postępowania prowadzonego w trybie wznowieniowym. Wyjaśnił, iż art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego ma charakter przepisu szczególnego w stosunku do art. 28 k.p.a., a jako taki powoduje wyłączenie stosowania art. 28 k.p.a. [...] WINB wskazał, że art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane ma zastosowanie zarówno w postępowaniu zwykłym, jak i nadzwyczajnym. Skoro bowiem w postępowaniu zwykłym, gdzie badane są wszystkie aspekty sprawy, zastosowanie ma wąska definicja strony zawarta w tym przepisie, to brak jest podstaw do przyjęcia, by w postępowaniu nadzwyczajnym, gdzie badane są tylko niektóre aspekty sprawy, miałaby mieć zastosowanie szeroka definicja strony zawarta w art. 28 k.p.a. Zdaniem organu, stroną w postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją PINB w S. z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] mogą być jedynie podmioty, którym przysługiwał status strony w postępowaniu dotyczącym decyzji pierwotnej. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł S. W. Skarżący zarzucił, że organ nierzetelnie rozpatrzył jego podanie, naruszając art. 7 i 8 k.p.a., art. 30 Konstytucji RP oraz art. 5 ust. 9 pkt 1 i art. 30 pkt 7 Prawa budowlanego. Skarżący wskazał, iż oddziaływanie impulsowego hałasu o dużym natężeniu oraz zapachów wydobywających się z obszaru [...] na obszar sąsiadującej zabudowy domów jednorodzinnych, w tym też i na jego posesję, jest wielce uciążliwe, a poziom hałasu (90 dB) mechanicznych wentylatorów dachowych znacząco potęguje uciążliwości wydostające się poza dozwolone granice działki [...]. Zdaniem skarżącego, z racji bliskiego sąsiedztwa zabudowy mieszkalnej należy zakazać magazynowania oraz konfekcjonowania detergentów chemicznych i produktów emitujących zapachy, nałożyć obowiązek zainstalowania osłon na wentylatory dachowe oraz zabudowanie wysoce uciążliwej rozładunkowej rampy kolejowej. Skarżący podniósł, że raport środowiskowy dla inwestycji zalecał montowanie wentylatorów dachowych jak najdalej od granicy północnej. Zarzucił, iż przedmiotowy obiekt przeznaczony miał być na konfekcjonowanie środków higieny osobistej, tymczasem po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie rozpoczęto magazynowanie i konfekcjonowanie detergentów chemicznych. Skarżący stwierdził, że zgodnie z art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, ale zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Wyjaśnił, iż celem skargi jest dostosowanie inwestycji do warunków jakie dla niej ustalono poprzez właściwe zabezpieczenie obiektu polegające na zabudowie rampy rozładunkowej, zainstalowaniu osłon wentylatorów dachowych i zakazie magazynowania produktów zapachowych. Warunki te zostały ujęte w uchwale Rady Miejskiej w S. nr [...] z dnia [...] lutego 2006 r. Skarżący zarzucił organowi wybiórcze stosowanie Prawa budowlanego poprzez zastosowanie art. 59 ust. 7 Prawo budowlane z pominięciem art. 5 ust. 1 pkt 9 i 30 pkt 7, gdyż organ winien podjąć interwencję z urzędu. Stwierdził, że umiejscowienie pod oknami rampy rozładunkowej powoduje, iż powstawanie hałasu podczas rozładunku wagonów poprzez brak zabudowy instalacji rozprzestrzenia się poza granicę, wytyczoną w § 3 pkt 1 ww. uchwały Rady Miejskiej. Zdaniem skarżącego, art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane znajduje zastosowanie tylko w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie, natomiast przedmiotowe postępowanie ma na celu weryfikację wydanej decyzji. Skarżący zarzucił także, iż we wcześniejszym etapie postępowania organ mógł zastosować art. 59 ust. 2 cytowanej ustawy. Ponadto, w piśmie z dnia 1 lipca 2011 r. skarżący podniósł, że wbrew zaleceniom raportu środowiskowego, by wentylatory dachowe ze wzglądu na powodowanie wysokiego hałasu (90dB) nie były montowane przy granicy z osiedlem mieszkaniowym, organ wydał pozwolenie na użytkowanie obiektu z ich instalacją na całej połaci dachowej. Ta sama sytuacja dotyczyła także nałożonego obowiązku izolacji inwestycji od osiedla polegającej na wykonaniu (w zastępstwie 8 metrowego wału ziemnego) izolacji zimozielonej o minimalnej wysokości nasadzenia 2,20 m. Skarżący wskazał, że użytkowanie obiektu ma miejsce niezgodnie z warunkami pozwolenia, dlatego zachodzi konieczność wprowadzenia ograniczeń w użytkowaniu obiektu w związku z jego niewłaściwym wykonaniem i nieprzystosowaniem do magazynowania i konfekcjonowania detergentów chemicznych. Skarżący zauważył, iż żadna inwestycja prowadzona sprzecznie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub innymi przepisami prawa, czy prowadząca do ominięcia prawa, nie mogłaby uzyskać pozwolenia na budowę. Podniósł, iż użytkowanie przedmiotowego obiektu narusza interesy innych osób poprzez powodowanie dyskomfortu i zakłóceń w wykonywaniu prawa własności, w tym na terenie skarżącego. Zarzucił również niedochowanie przez organy obowiązków wynikających z art. 81 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego, zgodnie z którym do organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego należy nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności zgodności zagospodarowania terenu z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego oraz wymaganiami ochrony środowiska. W odpowiedzi na skargę [...] WINB podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W rozpatrywanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły. Sąd kontrolował decyzję [...] WINB z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję PINB w S. z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...], odmawiającą wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną PINB w S. z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie zespołów magazynowych usytuowanych na działce nr [...] przy ul. [...] w S. Podstawę prawną kwestionowanej decyzji stanowi art. 149 § 3 k.p.a., który uprawnia organ do odmowy wznowienia postępowania administracyjnego. Do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania konieczna jest analiza treści wniosku o wznowienie oraz dokonanie oceny, czy wynika z niego oczywistość braku podstaw do wznowienia postępowania. Oczywistość braku przyczyn wznowienia postępowania występuje m. in. wówczas, gdy wniosek o wznowienie postępowania nie pochodzi od strony. Okoliczność taka skutkuje bowiem niedopuszczalnością wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych. Odmowa wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych może nastąpić, gdy wniosek o wznowienie postępowania złożony został przez podmiot, który nie jest stroną postępowania i okoliczność ta nie wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego. W przedmiotowej sprawie zauważyć należy, iż wnioskiem o wznowienie postępowania została objęta decyzja o pozwoleniu na użytkowanie, wydana na podstawie art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego. Zgodnie z cytowanym przepisem, stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Intencją ustawodawcy wyrażoną w treści ww. przepisu Prawa budowlanego było dalsze ograniczenie kręgu podmiotów, którym będzie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu administracyjnym w szeroko rozumianym procesie budowlanym, niezależnie od regulacji zawartej w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Postępowanie inwestora, który zamierza przystąpić do użytkowania obiektu wykonanego na podstawie pozwolenia na budowę powoduje bowiem, iż można przyjąć, że interesy innych podmiotów, które były eksponowane i podlegały ocenie we wcześniejszych etapach procesu budowlanego, nie zostaną naruszone. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie poprzedzona była decyzją Starosty S. z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę oraz pozostającą w obiegu prawnym decyzją tego organu z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...], zatwierdzającą na wniosek P. Sp. z o.o. projekt budowlany zamienny. A zatem, skarżący nie będąc inwestorem nie mógł skutecznie złożyć wniosku o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją ostateczną w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie spornego obiektu. Sąd w pełni podzielił pogląd zawarty w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 września 2009 r. sygn. akt II OSK 1294/08, zgodnie z którym art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ma zastosowanie zarówno w postępowaniu zwykłym, jak i nadzwyczajnym. W postępowaniu zwykłym badane są przez organ wszystkie aspekty sprawy, natomiast w postępowaniu nadzwyczajnym kontrolowany zostaje tylko pewien jej aspekt. Skoro zatem w postępowaniu zwykłym zastosowanie ma wąska definicja strony zawarta w wymienionym przepisie, brak jest podstaw do przyjęcia, aby w postępowaniu nadzwyczajnym miałaby mieć zastosowanie szeroka definicja strony, wynikająca z art. 28 k.p.a. W odniesieniu do zarzutów zawartych w skardze wyjaśnić należy, że obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji może podlegać weryfikacji wyłącznie w postępowaniu nadzwyczajnym, dotyczącym ww. decyzji o pozwoleniu na budowę. Wskazać również trzeba, iż w przypadku rozpoczęcia użytkowania obiektu budowlanego po uprzednim uzyskaniu przez inwestora pozwolenia na użytkowanie, interwencja organów nadzoru budowlanego może mieć miejsce w przypadku zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, o którym mowa w art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego, przy czym przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności: podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń, jak wynika z treści art. 71 ust. 1 pkt 2 cytowanej ustawy. W takiej sytuacji właściwy organ na podstawie art. 71 a Prawa budowlanego w drodze postanowienia wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części. Kwestia ta może być jednak przedmiotem ewentualnego odrębnego postępowania przed organem nadzoru budowlanego. Nie znajduje również potwierdzenia w aktach niniejszego postępowania zarzut naruszenia art. 7 k.p.a., gdyż stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości. Zgromadzony materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje na brak podstaw do wznowienia na wniosek skarżącego postępowania zakończonego decyzją o pozwoleniu na użytkowanie spornego obiektu budowlanego. Jak bowiem wskazano, skarżący nie ma interesu prawnego w sprawie związanej z udzieleniem pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, którego nie jest inwestorem. Z tych przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd skargę oddalił.