VII SA/Wa 1353/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Paweł Groński (spr.), Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Protokolant ref. staż. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2012 r. sprawy ze skargi E. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego -tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej kpa), po rozpatrzeniu odwołania E. D. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2012 r., znak: [...]., odmawiającej stwierdzenia, na wniosek E. D., nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...]marca 1965 r., znak: [...], zatwierdzającej W. D. projekt przebudowy budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że pismem z dnia 22 września 2009 r. E. D. zwrócił się o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] marca 1965 r., znak: [...] zatwierdzającej W. D. projekt przebudowy budynku mieszkalnego. Wydaną wcześniej decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., GINB uchylił poprzednio wydaną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r., znak: [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W treści decyzji z dnia [...] listopada 2010 r. zawarł wytyczne dla organu I instancji, wskazując m.in., że wniosek E. D. dotyczył jedynie decyzji Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...]marca 1965 r. znak: [...]. Pismem z dnia 6 marca 2011 r. E. D. podtrzymał wniosek z dnia 22 września 2009 r. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z dnia [...] marca 1965 r. Następnie Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., działając na podstawie art. 157 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku E. D., zam. ul. [...] w [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] marca 1965 r., znak: [...] o zatwierdzeniu projektu przebudowy budynku mieszkalnego na rzecz S. D.odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji przeanalizował badaną decyzję o pozwoleniu na budowę pod kątem wystąpienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. i wskazał, że jest ona prawidłowa i nie obarczona żadną z wad wymienionych w ww. przepisie. Organ przytoczył zarzut skarżącego, że decyzja o pozwoleniu na budowę z [...]marca 1965 r. została wydana z naruszeniem art. 4 ust. 1 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 13 lutego 1961 r., Nr.7 ze zm.), w myśl którego: obiekty budowlane powinny być zaprojektowane i wybudowane w taki sposób, aby zapewnione było bezpieczeństwo dla ludzi i mienia, aby zapewnione były: właściwy układ funkcjonalny obiektu, odpowiednia jego trwałość, ekonomiczność budowy ze szczególnym uwzględnieniem oszczędnego i racjonalnego stosowania materiałów, ekonomiczność użytkowania oraz potrzeby użytkowe, a w szczególności potrzeby: w zakresie ochrony przeciwpożarowej, oświetlenia, zaopatrzenia w wodę, usuwania ścieków ogrzewania i wentylacji, wymagań higieniczno - sanitarnych, komunikacji itp.. Zdaniem skarżącego rażące naruszenie prawa polegało na zatwierdzeniu takiej przebudowy budynku (zabudowie bramy), która prowadziła do uniemożliwienia korzystania ze służebności ujawnionej w KW [...],[...]. Następnie Wojewoda [...] wskazał, że badana decyzja o zatwierdzeniu projektu podstawowego przebudowy budynku mieszkalnego została wydana przez właściwy organ, na prawidłowej podstawie prawnej zgodnie z obowiązującą wówczas procedurą administracyjną. Zatwierdzony projekt obejmował wyłącznie przebudowę istniejącego budynku wewnątrz, bez jakichkolwiek zmian dotyczących bramy wjazdowej, tym samym w żadnym zakresie nie mógł dotyczyć naruszeń wskazanych przez E. D. Decyzja o pozwoleniu na budowę zawiera pouczenie, iż: przed przystąpieniem do budowy należy uzyskać pozwolenie na budowę, a zatwierdzony projekt traci ważność po upływie 2 lat, jeżeli w tym terminie nie zostanie wydane pozwolenie na budowę. Podnoszona przez wnioskodawcę kwestia służebności wjazdu i przejazdu przez bramę wjazdową chronioną rękojmią ksiąg wieczystych, nie może stanowić argumentu na rzecz stwierdzenia nieważności. Zatwierdzony projekt przewidywał wprost nowe bramy do podjazdu. Wojewoda [...] nie stwierdził rażącego naruszenia prawa w decyzji z dnia [...] marca 1965 r. albowiem z opisu technicznego w/w projektu budowlanego wynika, iż projektowano przebudowę budynku magazynowego na mieszkalny. Projektowana przebudowa w zakresie parteru obejmowała cyt.: "strop pozostaje bez zmian, wykonana zostanie jedynie podsufitka z płyt pliśniowych. Wykonane zostaną nowe drzwi wejściowe od ulicy, projektowane w II etapie nowe bramy do podjazdu. Projektuje się nowe schody drewniane z podestem. Wszystkie okna w budynku zostaną wymienione na typowe. W warsztacie projektuje się wstawienie pieca. Projektowana przebudowa parteru wg. zatwierdzonego projektu obejmowała warsztat ślusarski oraz klatkę schodową Od decyzji Wojewody [...] odwołanie do GINB wniósł E. D. Odwołujący się wskazał, że wydana decyzja pozbawiła jego nieruchomość służebności wjazdu i przejazdu, co stanowi o naruszeniu art. 4 ust.1 ustawy Prawo budowlane z 1961 r. Ponadto zaskarżonej decyzji zarzucił niewykonalność. Zdaniem skarżącego miała ona zapewnić nowe bramy do podjazdu podczas gdy i w momencie wydawania decyzji i obecnie brak jest miejsca na ich realizację. GINB po rozpatrzeniu odwołania E. D., wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., znak: [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...]z dnia [...]lutego 2012 r. Analizując ponownie sprawę GINB wskazał, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że projekt przedmiotowej przebudowy przewidywał m.in. wykonanie nowych schodów drewnianych z podestem, wymianę okien oraz centralnego ogrzewania. Ponadto projekt przebudowy na parterze przewidywał wykonanie podsufitki oraz wykonanie nowych drzwi wejściowych od ulicy, natomiast na I i II piętrze projekt przewidywał podniesienie stropu drewnianego do wysokości 2,4 m oraz wykonanie nowych ścianek działowych. GINB podkreślił, że analiza projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] marca 1965 r., znak: [...] wykazała, że nie narusza on rażąco warunków określonych w art. 29 ust. 3 ustawy Prawo budowlane z 31 stycznia 1961 r. W szczególności należy zauważyć, że w analizowanym projekcie budowlanym wskazano m.in. charakter i rodzaj robót oraz rodzaj zastosowanych konstrukcji i materiałów. Za chybiony GINB uznał zarzut skarżącego dotyczący zamurowania bramy wjazdowej do podjazdu - prowadzącego z podwórza na działce nr ewid. [...] przez działkę nr ewid. [...] na ulicę [...] w [...] - z którym związana jest przysługująca skarżącemu służebność korzystania z wjazdu i wyjazdu przez tą bramę na działkę nr ewid. [...] w [...]. Projekt budowlany zatwierdzony decyzją z dnia [...] marca 1965 r., obejmuje wyłącznie przebudowę budynku magazynowego na budynek mieszkalny oraz wymianę bram do podjazdu na nowe (drugi etap). Nie powoduje on natomiast "zamurowania bramy". W opinii GINB analiza projektu budowlanego nie daje również podstaw do twierdzenia, iż w sprawie doszło do naruszenia art. 4 ust. 1 Prawa budowlanego (Obiekty budowlane powinny być zaprojektowane i wybudowane w taki sposób, aby zapewnione było bezpieczeństwo dla ludzi i mienia i aby zapewnione były: właściwy układ funkcjonalny obiektu, odpowiednia jego trwałość, ekonomiczność budowy ze szczególnym uwzględnieniem oszczędnego i racjonalnego stosowania materiałów, ekonomiczność użytkowania oraz potrzeby użytkowe, a w szczególności potrzeby w zakresie ochrony przeciwpożarowej, oświetlenia, zaopatrzenia w wodę, usuwania ścieków, ogrzewania i wentylacji, wymagań higieniczno-sanitarnych, komunikacji itp.). W powyższym przepisie została sformułowana zasada ogólna Prawa budowlanego, tym samym ustalenia zawarte we wskazanym przepisie, jakkolwiek są wiążące i muszą być uwzględniane przy interpretacji dalszych przepisów tejże ustawy, to jednak z uwagi na swój ogólny charakter nie mogą stanowić samodzielnej podstawy rozstrzygnięć administracyjnych. Tym samym powołanie się przez skarżącego na naruszenie art. 4 ust. 1 ustawy Prawo budowlane winno wiązać się z jednoczesnym wskazaniem konkretnej normy szczegółowej, czego skarżący nie zrobił. GINB podkreślił również, że nie ma racji skarżący zarzucając decyzji z dnia [...] marca 1965 r. niewykonalność. GINB przytoczył stosowne orzecznictwo sądowe w tej kwestii. Organ odwoławczy podkreślił, że z projektu budowanego zatwierdzonego decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] marca 1965 r., znak: [...], nie wynikają jakiekolwiek prawne obowiązki, które byłyby niewykonalne zarówno w sensie faktycznym, jak i prawnym. Powyższa decyzja GINB z dnia [...] kwietnia 2012 r. została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez E. D. Skarżący wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji, względnie unieważnienie, bądź uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania. Skarżący wskazał, że jest współwłaścicielem nieruchomości, która w wyniku wydania decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] marca 1965 r., znak: [...] została pozbawiona służebności wjazdu i przejazdu. Skarżący wskazał, że ww. decyzja jest nieważna z mocy prawa, gdyż narusza art. 4 ust. 1 Prawa budowlanego z 31 stycznia 1961 r. Wskazał, że inwestor przebudował bramę (spichrz) i występujący w nim przejazd na cele mieszkaniowe uniemożliwiając korzystanie z ww. służebności. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. (dalej: ppsa) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, iż skarga podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Na wstępie należy stwierdzić, że stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego w postaci decyzji lub postanowienia może być wynikiem nadzwyczajnego postępowania administracyjnego polegającego na weryfikacji ostatecznej decyzji lub postanowienia, zachodzi wyłącznie w ściśle określonych przypadkach i stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji określonej w art. 16 kpa. Instytucja ta służy wzruszeniu i wyeliminowaniu z obrotu prawnego aktu dotkniętego kwalifikowanymi wadami prawnymi wymienionymi enumeratywnie w art. 156 § 1 kpa. Jedną z tych przesłanek określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa jest wydanie decyzji (lub postanowienia) z rażącym naruszeniem prawa. W rezultacie stwierdzenie nieważności pozostającego w obrocie ostatecznego postanowienia i tym samym naruszenie pewności obrotu prawnego powinno być uzasadnione przede wszystkim wagą naruszenia prawa, tzn. jego rażącym charakterem. Należy jednak w tym miejscu podkreślić, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia w sytuacji, gdy interpretacja obowiązującego przepisu prawa nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości i którego treść bez żadnych sporów może zostać ustalona, zaś organ narusza go w sposób oczywisty i nie dający się w żadnej mierze pogodzić z zasadą praworządności. Innymi słowy z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy pozostawienie takiego postanowienia ze względu na oczywiste i niepodlegające sporom interpretacyjnym naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie jest w żadnej mierze możliwe do pogodzenia z obowiązującym porządkiem prawnym. Ponadto za rażące naruszenie prawa uznaje się takie naruszenie porządku prawnego, które wywołuje nieakceptowalne skutki społeczno-gospodarcze. Zaznaczenia wymaga, że postępowanie nieważnościowe ma charakter nadzwyczajny, wyjątkowy, w związku z czym do wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznej decyzji nie wystarczy stwierdzenie istnienia uchybień i wad w wydanym akcie administracyjnym. Wspomniane naruszenia przepisów prawa materialnego muszą zostać ocenione jako kwalifikowane, nie do pogodzenia z zasadą praworządności obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym. Rozstrzygając niniejszą sprawę Sąd doszedł do przekonania, że zarówno GINB, jak i Wojewoda [...] prawidłowo odmówiły stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] marca 1965 r., znak: [...] W świetle akt sprawy nie ulega wątpliwości, że weryfikowana decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] marca 1965 r., znak: [...]o zatwierdzeniu projektu podstawowego przebudowy budynku mieszkalnego została wydana przez właściwy organ, na prawidłowej podstawie prawnej i zgodnie ze stanem prawnym obowiązującym w dacie jej wydania. Sąd podzielił także stanowisko GINB dotyczące ewentualnego naruszenia art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane. Przepis ten zawierał ogólną zasadę, której ewentualne naruszenie musi zostać powiązane z naruszeniami innych przepisów Prawa budowlanego. Tym bardziej naruszenie ww. ogólnej zasady bez konkretnego wskazania, która norma prawa materialnego obowiązująca w dacie wydania decyzji została naruszona, nie może w żadnym wypadku stanowić podstawy do wyeliminowania decyzji ostatecznej w trybie stwierdzenia nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Odnosząc się do podstawowych zarzutów zawartych w skardze i argumentów podnoszonych przez E. D. w postępowaniu administracyjnym dotyczącym przebudowy bramy należy zauważyć, że skarżący wnioskował o stwierdzenie nieważności dwóch różnych decyzji administracyjnych: decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] marca 1965 r., znak: [...], zatwierdzającej W. D. projekt przebudowy budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...] oraz decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] marca 1966 r., znak: [...]o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych polegających na zamurowaniu byłej bramy wjazdowej. Wprawdzie z treści decyzji z dnia [...] marca 1966 r. wynika, że zostało ono wydane do pozwolenia l.dz. [...], a zatem decyzji z dnia [...] kwietnia 1965 r. dotyczącego przebudowy budynku mieszkalnego, niemniej jednak nie ulega wątpliwości, że stanowią one dwie zupełnie odrębne decyzje, a przedmiotem niniejszej sprawy jest postępowanie nieważnosciowe wszczęte na podstawie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...]marca 1965 r., znak: [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego, która poprzedzała z kolei wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] kwietnia 1965 r. w sprawie przebudowy budynku mieszkalnego. Precyzyjne ustalenie przedmiotu wniosku skarżącego jest bardzo istotne z punktu widzenia ustosunkowania się do zarzutów zawartych w skardze. Należy bowiem zauważyć, że postępowanie wszczęte z wniosku E. D. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] marca 1966 r., znak: [...] o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych polegających na zamurowaniu byłej bramy wjazdowej zostało ostatecznie zakończone decyzją GINB z dnia [...] czerwca 2009 r., znak: [...]utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008 r., znak: [...]odmawiającą stwierdzenia nieważności ww. decyzji z dnia [...] marca 1966 r., znak: [...]. Natomiast będący przedmiotem weryfikacji w postępowaniu nieważnościowym w niniejszej sprawie projekt (zatwierdzony decyzją z dnia [...] marca 1965 r.) obejmował jedynie przebudowę istniejącego budynku wewnątrz, bez jakichkolwiek zmian dotyczących bramy wjazdowej, w konsekwencji czego nie mógł dotyczyć naruszeń wskazanych przez E. D. Skoro zatem projekt budowlany zatwierdzony decyzją z dnia [...] marca 1965 r., obejmuje wyłącznie przebudowę budynku magazynowego na budynek mieszkalny oraz wymianę bram do podjazdu na nowe (drugi etap), nie może on powodować likwidacji przejazdu. W rezultacie również podnoszona przez skarżącego kwestia służebności wjazdu i przejazdu przez bramę wjazdową chroniona rękojmią ksiąg wieczystych, nie może zostać uwzględniona przez Sąd. Sąd dokonując analizy sprawy przy uwzględnieniu art. 134 § 1 ppsa nie ustalił wadliwości, która mogłaby stanowić podstawę do eliminacji zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Organy przeprowadziły postępowanie zgodnie z art. 7 i 77 § 1 kpa a uzasadnienie odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 kpa. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 ppsa, należało orzec jak w sentencji wyroku.