VII SA/Wa 1355/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Bożena Więch – Baranowska (spr.), , Protokolant Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2007 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2007 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego M. S. kwotę 500 (pięćset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją znak [...] wydaną dnia [...] marca 2007r. po wszczęciu postępowania z urzędu na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego stwierdził nieważność decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2005r. W uzasadnieniu organ podał, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2005r., uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] sierpnia 2001r. i działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane nałożył na inwestora – M. S. obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 28 lutego 2006r., celu doprowadzenia samowolnie wykonanych robót budowlanych, związanych z wykonaniem instalacji gazowej (wraz z montażem kotła gazowego i podgrzewacza wody) w pomieszczeniu pralni, w budynku przy ul. M. [...] w S., do stanu zgodnego z prawem: 1) 4 egzemplarzy inwentaryzacji budowlanej wykonanych robót budowlanych wraz z orzeczeniem technicznym, potwierdzającym wykonanie robót zgodnie z przepisami, w tym techniczno – budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej, sporządzonych przez uprawnioną osobę, 2) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zdaniem organu decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem art. 51 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego, gdyż przepis ten stanowi podstawę do nakazania inwestorowi wykonania konkretnych czynności faktycznych, bo tylko takie mogą doprowadzić wykonane roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem. Na podstawie w/w przepisu organ nie może natomiast nakazać jedynie przedstawienia określonej dokumentacji. Samo przedstawienie dokumentów, takich jak inwentaryzacja techniczna, orzeczenia techniczne czy oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie może bowiem doprowadzić wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Obowiązek dostarczenia określonych dokumentów organ może nałożyć na podstawie przepisu art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, w drodze postanowienia. Natomiast, jeśli roboty nie zostały zakończone, może taki obowiązek nałożyć na podstawie art. 50 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Żądanie przedstawienia dokumentów ma na celu rozszerzenie materiału dowodowego. Dopiero w oparciu o tak zgromadzony materiał dowodowy organ może podjąć rozstrzygnięcie merytoryczne – co do istoty sprawy. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy na wnioski wniesione przez inwestora oraz Spółdzielnię Mieszkaniową w S., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją znak [...] wydaną dnia [...] maja 2007r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 kpa utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2007r. W uzasadnieniu organ podniósł, że przepis art. 51 ust 1 pkt 2 prawa budowlanego wyraźnie wskazuje, że na jego podstawie można nałożyć obowiązek wykonania konkretnych czynności faktycznych mających na celu doprowadzenie wykonywania robót do stanu zgodnego z prawem. Decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie może ograniczać się do nakazania inwestorowi przedstawiania określonej dokumentacji bowiem przepis art. 51 Prawa budowlanego nie przewiduje wydania ponownej decyzji określającej – tym razem w oparciu o przedstawioną dokumentację – czynności faktyczne, jakie powinny być wykonane w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. Należy również zauważyć, że zgodnie z treścią art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego, po wykonaniu obowiązków, o których mowa w art. 51 ust 1 pkt 2, właściwy organ wydaje decyzję o stwierdzeniu wykonania obowiązku. Gdyby więc przyjąć, że decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 może nakładać jedynie obowiązki – niezależnie od treści przedstawionych przez stronę dokumentów – organ zmuszony byłby wydać decyzję stwierdzającą wykonanie obowiązku, mimo, że roboty budowlane w świetle przedstawionej dokumentacji należałoby ocenić jako sprzeczne z prawem. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł M. S. Pełnomocnik skarżącego wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucił organowi naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawa budowlanego. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik podał, że wcześniej w tej samej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. decyzją z dnia [...] sierpnia 2001r. działając na podstawie art. 51 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane nakazał inwestorowi M. S. wykonanie w oznaczonym terminie, określonych czynności, w celu doprowadzenia samowolnie wykonanych robót budowlanych w pomieszczeniach pralni przy ul. M. [...] w S. do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie. Od decyzji tej odwołała się [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa – właściciel budynku przy ul. M. [...] w S. wnosząc o rozbiórkę samowolnie wykonanych robót budowlanych. Rozpoznając odwołanie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. uznając, iż nie jest możliwe wywiązanie się inwestora z nałożonego w zaskarżonej decyzji obowiązku, uchylił ją w całości i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt prawa budowlanego orzekł o nakazaniu rozbiórki samowolnie wykonanej instalacji i przywrócenia pomieszczenia pralni do stanu poprzedniego. Decyzja ta została zaskarżona przez M. S. w wyniku czego Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 marca 2004r. sygn. Akt SA/Sz 43/02 uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. Wyrok ten został zaskarżony przez [...] Spółdzielnię Mieszkaniową do Naczelnego Sądu Administracyjnego, a sąd ten wyrokiem z dnia 13 grudnia 2004r. sygn. Akt OSK 931/04 oddalił skargę kasacyjną. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. będąc związany wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie po ponownym rozpatrzeniu odwołania [...] Spółdzielni Mieszkaniowej decyzją z dnia [...] grudnia 2005r. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] sierpnia 2001r. i działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego nałożył na inwestora M. S. obowiązek przedłożenia do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. w terminie do dnia 28 lutego 2006r. określonych dokumentów, w celu doprowadzenia samowolnie wykonanych robót budowlanych, związanych z wykonaniem instalacji gazowej (wraz z montażem kotła gazowego i podgrzewacza wody) w pomieszczeniu pralni, w budynku przy ul. M. [...] w S. do stanu zgodnego z prawem. Zdaniem skarżącego, z treści art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego wynika, że jedynym obowiązkiem nałożonym na inwestora na podstawie tego przepisu może być obowiązek przedłożenia określonych dokumentów potwierdzających wykonanie robót budowlanych lub innych okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Fakt ten nie budził żadnych wątpliwości sądów rozpoznających skargi. Wprawdzie sądy zajmowały się innymi problemami przedstawionymi w skargach jednak zgodnie a art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie będąc związanymi zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z pewnością dostrzegłyby rażące naruszenie prawa powodujące konieczność stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, tak jak niesłusznie zrobił to Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego. Według skarżącego w niniejszej sprawie nie można mówić o rażącym naruszeniu przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego, a tym samym zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego pozbawiona jest podstaw prawnych. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Przedmiotowa sprawa podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 3 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), który zgodnie z dyspozycją określoną w art. 1 § 2 w/w ustawy dokonuje kontroli aktu zaskarżonego, pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi następuje tylko wówczas gdy Sąd stwierdzi, że doszło do naruszenia przepisów prawa (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) przy czym ocena tego naruszenia następuje w świetle prawa obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Przedmiotem oceny w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydana dnia [...] maja 2007r. utrzymująca w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2007r. wydaną po wszczęciu z urzędu postępowania nadzorczego – stwierdzającą nieważność decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2005r. nakładającą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego na inwestora M. S. obowiązek przedstawienia inwentaryzacji budowlanej wykonanych robót zgodnie z przepisami oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane – z uwagi na rażące naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, który stanowi podstawę do nakazania wykonania czynności faktycznych mogących doprowadzić wykonane roboty budowlane do stanu zgodności z prawem. Art. 16 § 1 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, ustanawia ogólną zasadę trwałości decyzji administracyjnych, od której ustawodawca dopuścił pewne wyjątki. Jednym z nich jest stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 kpa. Wśród przesłanek wymienionych w w/w przepisie w pk-cie 2-im wymienione jest rażące naruszenie prawa, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej z tym, że ani oczywistość naruszenia prawa, ani nawet charakter przepisów, które zostały naruszone nie są wystarczające wyłącznie do uznania, że nastąpiło rażące naruszenie prawa. W orzecznictwie, a także w literaturze dominuje pogląd, że obok oczywistego naruszenia prawa i charakteru przepisu który został naruszony – jako kryterium rażącego naruszenia prawa winny być traktowane społeczno – gospodarcze skutki wywołane wadliwą decyzją (vide wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 1984r. sygn. akt NSA 737/84). W konsekwencji traktowanie naruszenia prawa jako rażące może mieć miejsce tylko wyjątkowo a mianowicie, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji (vide wyrok SA z 20 czerwca 1995r. sygn. akt III ARN 22/95). Z takiego właśnie punktu widzenia winna być oceniona kontrolowana decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2005r. z uwzględnieniem, iż została ona wydana po uchyleniu wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. z dnia [...] marca 2004r. w sprawie SA/Sz 43/02, a kasacja od tego wyroku została oddalona wyrokiem NSA z dnia 13 grudnia 2004r. wcześniej wydanej przez ten organ na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego decyzji z dnia [...] grudnia 2001r. W prowadzonym postępowaniu Sąd kontrolował nie tylko zaskarżoną decyzję lecz również uchyloną nią decyzję organu I Instancji tj. wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego Państwowego Inspektora Budowlanego w S. nakazującą inwestorowi wykonanie inwentaryzacji robót, projektu na dokończenie robót i uzyskanie akceptacji właściciela budynku na zakres wykonywanych robót i podniósł jedynie, iż zaskarżona decyzja została wydana gdyż organ uzyskał od właściciela budynku oświadczenie w odwołaniu od decyzji I instancji, iż nie wyraża on zgody na wykonane roboty budowlane – a więc wydał rozstrzygniecie z naruszeniem art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 4 Prawa budowlanego, bez uwzględnienia, iż nie minął wyznaczony dla inwestora w decyzji organu I instancji terminu dla uzyskania zgody właściciela budynku czyli przedwcześnie przyjął, że wymóg określony w decyzji nie został i nie zostanie w terminie spełniony. Art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, iż ‘’ Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcie naruszenie prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych, lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia". Stosownie więc do art. w/w 135 Sąd administracyjny powinien z urzędu rozważyć i ocenić, czy nie zachodzą podstawy do zastosowania tego przepisu co prowadzi do kontroli również decyzji poprzedzającej decyzję zaskarżoną. Takiej kontroli decyzji wydanej dnia [...] grudnia 2001r. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego Sądy (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie jak i Naczelny Sąd Administracyjny) dokonały. Zgodnie z art. 170 w/w ustawy "orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i Sąd który je wydał, lecz również inne Sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby". Istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się w tym, że inne sądy i inne organy państwowe a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu. Biorąc pod uwagę powyższe, iż zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca zostały podjęte z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 107 kpa w stopniu mającym wpływ na treść rozstrzygnięcia Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c, art. 156 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.