VII SA/Wa 1357/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska (spr.), , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi SBM [...] w przedmiocie działania Ministra Infrastruktury skargę odrzuca Spółdzielnia Budowlano - Mieszkaniowa [...] przy ul. [...] w [...] wniosła skargę na wniosek Ministra Infrastruktury o przeprowadzenie lustracji Spółdzielni na podstawie art. 93a ustawy Prawo Spółdzielcze z dnia 16 września 1982 r. (Dz. U. Nr 30, poz. 210 ze zm.), dalej Prawo spółdzielcze. Spółdzielnia domagała się uznania, na mocy art. 146 § 1 p.p.s.a., za bezskuteczną ww. czynności, zarzucając naruszenie art. 93a § 2 Prawa spółdzielczego i podnosząc, że w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia prawa, a na pewno jego stwierdzenia, które musi poprzedzać zaskarżoną czynność. Ponadto, zarzuciła naruszenie przepisów Konstytucji RP tj. art. 2, gdyż w państwie prawa niedopuszczalne jest prowadzenie postępowania przez organ administracji wobec podmiotu bez udziału tego podmiotu; art. 7, gdyż podsekretarz stanu działający w imieniu Ministra Infrastruktury wraz z urzędnikami ma za nic prawo i prowadzi ukryte postępowanie wobec skarżącego, z wniosku innych nieuprawnionych podmiotów; art. 8, gdyż organ rażąco narusza normy konstytucyjne poprzez nie zagwarantowanie skarżącemu minimum obiektywizmu i szans na uczestnictwo w postępowaniu, czyniąc skarżącego nie podmiotem postępowania a jego przedmiotem; art. 32, gdyż organ nierówno traktuje i dyskryminuje skarżącego informując, i to pośrednio ("do wiadomości"), o tym co zadecydował wraz z innymi uprzywilejowanymi stronami; art. 63, gdyż tryb rozpatrywania petycji, wniosków i skarg określa ustawa, podczas gdy organ celowo i umyślnie prowadzi postępowanie, by pozbawić skarżącego jego praw zagwarantowanych ww. przepisie; art. 77 wobec prowadzenia postępowania, które celowo i umyślnie pozbawia skarżącego prawa do zaskarżenia czynności organu oraz jego praw zagwarantowanych ww. przepisie; art. 78 bowiem od początku organ nie przestrzega przepisów prawa; W skardze zarzucono również naruszenie przepisów procedury administracyjnej tj. art. 7, 8, 9, 10, 11, 12 kpa. Skarżąca podniosła, że wezwała Ministra Infrastruktury do usunięcia naruszeń prawa. W odpowiedzi organ nie odniósł się do jej zarzutów i wskazywanych naruszeń. Skarżąca powołała art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. orzecznictwo i doktrynę wskazując, że czynność Ministra Infrastruktury odnosi się do konkretnych podmiotów, w tym także do skarżącej, gdyż dotyczy jej bezpośrednio. Błędne jest więc stanowisko, że pismo do Krajowej Rady Spółdzielczej o przeprowadzenie lustracji tylko po stronie adresata rodzi określone skutki. Adresatem głównym winna być także Spółdzielnia. Błędny jest też zarzut, oparty na cyt. postanowieniu NSA, iż wystąpienie na podstawie art. 93a Prawa Spółdzielczego nie jest aktem lub czynnością, która kształtowałaby obowiązki Spółdzielni, gdyż obowiązkiem takim jest poddanie się lustracji przynajmniej raz na trzy lata. Na poparcie swego stanowiska skarżąca przytoczyła uchwałę NSA z dnia 8 września 2003 r., (OPS 2/03, ONSA 2004, nr 1, poz. 5, s. 79). Zdaniem Spółdzielni przez czynności należy rozumieć głównie działania materialno - techniczne, wywołujące określone skutki prawne. Działania te mogą mieć też charakter władczy, z tym że nie są to rozstrzygnięcia władcze, gdyż wówczas mamy do czynienia z decyzją administracyjną. Tym samym działanie Ministerstwa ma charakter władczy, wywołujący negatywne skutki dla skarżącej tj. obowiązek poddania się lustracji, zapłaty za tę lustrację i inne. W niniejszym postępowaniu odpowiednie zastosowanie znajdą zatem przepisy k.p.a. Brak ich pozostawałby w sprzeczności z Konstytucją i miałby de facto charakter postępowania inkwizycyjnego bez żadnych praw do zaskarżenia przez Spółdzielnię. Skarżącej przysługuje zatem legitymacja do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na czynności Ministra Infrastruktury w przedmiocie przeprowadzenia przymusowej lustracji. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej odrzucenie podnosząc, że zgodnie z art. 93a Prawa spółdzielczego uprawniony jest do prowadzenia postępowania wyjaśniającego wobec spółdzielni poprzez żądanie informacji i danych niezbędnych do dokonania oceny zgodności z prawem i gospodarności jej działalności. Dla spółdzielni przepis ten ustanawia obowiązek informacyjny wobec ministra (art. 93a § 1 Prawa spółdzielczego). Zgodnie zaś z art. 93a § 2 ww. ustawy w przypadku naruszenia prawa przez spółdzielnię minister występuje do właściwego związku rewizyjnego, w którym spółdzielnia jest zrzeszona, lub do Krajowej Rady Spółdzielczej (w wypadku spółdzielni niezrzeszonych) z wnioskiem o przeprowadzenie lustracji. Następnie przedstawił najistotniejsze zdarzenia w sprawie, wskazując m.in. na fakt naruszenia prawa przez Spółdzielnię. Organ odwołał się do ugruntowanej w orzecznictwie wykładni art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., oraz poglądów judykatury wskazując, że wystąpienie ministra, o którym mowa w art. 93a § 2 Prawa spółdzielczego, nie jest aktem lub czynnością wymienioną w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., która kształtowałaby uprawnienia lub obowiązki spółdzielni. Jest to wystąpienie skierowane nie do spółdzielni, ale do związku rewizyjnego zrzeszającego spółdzielnię lub Krajowej Rady Spółdzielczej. Dopiero wszczęcie lustracji przez adresata takiego wystąpienia rodzi po stronie lustrowanej spółdzielni obowiązek pokrycia kosztów lustracji, których wysokość nie zależy od ministra. Dlatego nie jest to czynność skierowana do spółdzielni i nie dotyczy jej praw lub obowiązków. Spółdzielni nie przysługuje zatem legitymacja skargowa do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na wystąpienie Ministra, a tym bardziej nie można uwzględnić jej wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Podkreślając niewładczy charakter wystąpienia ministra organ przytoczył wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 lipca 2009 r. (sygn. akt K 64/07)3. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga podlegała odrzuceniu. Na wstępie należy podkreślić, iż odrzucenie skargi następuje w sytuacji, gdy skarga nie spełnia określonych przepisami ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej zwanej p.p.s.a., warunków koniecznych do jej skutecznego złożenia. Jednym z takich warunków formalnych skargi jest złożenie jej od aktu lub czynności objętych katalogiem spraw określonych w art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a. W myśl art. 3 § 2 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w ograniczonym zakresie, bo obejmującym orzekanie tylko w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne, 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjny, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4 a. Poza katalogiem ww. spraw zgodnie z treścią § 3 cyt. przepisu sądy administracyjne orzekają jedynie w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę. W świetle przytoczonego przepisu uznać należy, że nie jest dopuszczalne poddanie kontroli sądu administracyjnego wniosku Ministra Infrastruktury, złożonego w trybie art. 93a § 2 Prawa spółdzielczego. Nie jest to bowiem rozstrzygnięcie, któremu można przypisać cechy decyzji administracyjnej bądź postanowienia. Nie jest to również żaden z innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Należy mieć bowiem na uwadze, że zaskarżenie do sądu administracyjnego innych - niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. - aktów bądź czynności możliwe jest jeśli spełniają one kumulatywnie następujące przesłanki: * akt lub czynność nie może mieć charakteru decyzji lub postanowienia wydawanych w postępowaniach jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym i zaskarżalnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a; * akt lub czynność muszą mieć charakter zewnętrzny, tj. muszą być skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu * dany akt lub podejmującemu daną czynność (por. wyrok NSA z 4 lutego 1998 r., II SA 1367/97, ONSA 1998, nr 4, poz. 139); * akt lub czynność musi być skierowany do indywidualnego podmiotu; * akt lub czynność musi mieć charakter publicznoprawny, a więc skarga może więc dotyczyć aktów i czynności tych państwowych i niepaństwowych jednostek organizacyjnych, które są uprawnione do prowadzenia działalności mieszczącej się w zakresie pojęcia "działalność administracji publicznej". Kryterium to oznacza, że w zakresie właściwości sądów administracyjnych mieszczą się akty lub czynności zawierające element władztwa administracyjnego. Działanie władcze to takie, w którym o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie organ wykonujący administrację publiczną, a adresat jest związany tym jednostronnym działaniem. * akt lub czynność musi dotyczyć uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa co oznacza, że dany akt lub czynność powinna ustalać (odmawiać ustalenia), stwierdzać (odmawiać stwierdzenia), potwierdzać (odmawiać potwierdzenia) określonych uprawnień lub obowiązków określonych przepisami prawa administracyjnego. Musi więc istnieć ścisły związek między ustaleniem, stwierdzeniem lub potwierdzeniem (oraz ich odmowami), a możliwością realizacji uprawnienia (lub obowiązku) wynikającego z przepisu prawa (podobnie J.P. Tarno, Prawo (...), s. 30). Natomiast art. 93a § 2 Prawa spółdzielczego, w sytuacji naruszenia prawa przez spółdzielnię, uprawnia ministra do wystąpienia z wnioskiem do właściwego związku rewizyjnego zrzeszającego spółdzielnię lub do Krajowej Rady Spółdzielczej - w wypadku spółdzielni niezrzeszonych - o przeprowadzenie lustracji takiej spółdzielni. Podmioty te mają obowiązek wszcząć lustrację w ciągu 30 dni od dnia otrzymania wniosku ministra (art. 93a § 3 Prawa spółdzielczego). Z treści art. 93a § 2 Prawa spółdzielczego wynika zatem, że dotyczy on procedury o szczególnym charakterze, w ramach której ustawodawca przyznał właściwemu ministrowi jedynie możliwość niewładczego wystąpienia z wnioskiem - nie wprost do spółdzielni mieszkaniowej, ale do wymienionych w nim organów lustracyjnych - o przeprowadzenie lustracji spółdzielni naruszającej prawo. Wskazać przy tym trzeba, że o niewładczym charakterze ww. wniosku- jak słusznie zwrócono uwagę w odpowiedzi na skargę - wypowiedział się jednoznacznie Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15 lipca 2009 r. w sprawie o sygn. akt K 64/07, stwierdzając m.in., że na gruncie art. 93a Prawa spółdzielczego nie mamy do czynienia z władczym określeniem przez ministra sytuacji prawnej spółdzielni mieszkaniowej. Żadne z uprawnień ministra, o których mowa ww. przepisie nie zostało obwarowane sankcją. Kierując przedmiotowy wniosek do organów lustracyjnych Minister Infrastruktury nie działa zatem jako organ administracyjny zobowiązany do wydania indywidualnego aktu administracyjnego. W związku z powyższym stwierdzić należy, że przedmiotowy wniosek Ministra Infrastruktury nie mieści się w zakresie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a i jako taki nie podlega kognicji sądu administracyjnego. W tym stanie rzeczy, skargę jako niedopuszczalną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.