VII SA/Wa 136/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Protokolant Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi D. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2006 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. skargę oddala Sygnatura akt VII SA/Wa 136/07 UZASADNIENIE Wojewoda M. decyzją z dnia [...] września 2006r., znak: [...] działając na podstawie art. 157 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej Kpa), po rozpatrzeniu wniosku D. G. i M. S. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty P. z dnia [...] września 2005r., Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...], przy ul. P. [...], w Z., gm. P. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wnioskodawczyniom nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu obowiązującego w tym zakresie prawa, gdyż zgodnie z brzmieniem art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.) stanowiącym lex specialis w stosunku do art. 28 Kpa stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Wojewoda M. wskazał, że z akt sprawy nie wynika, aby stronie skarżącej przysługiwał jeden z w/w tytułów prawnych do nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania przedmiotowego obiektu budowlanego, a w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] września 2005r. Starosta P. stwierdził, że obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, obejmuje działkę nr ew. [...], Z., gm. P. Skoro zatem oddziaływanie niniejszej inwestycji zamyka się w granicach działek objętych inwestycją Wojewoda M. stwierdził, iż stroną przedmiotowego postępowania jest jedynie inwestor, który posiada tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości. Odwołanie od powyższej decyzji wniosły D. G. i M. S. podnosząc, że "Wojewoda M. nie udzielił odpowiedzi na pytanie stanowiące meritum sprawy a mianowicie: czy wydanie pozwolenia na "rozbudowę" polegającą na wybudowaniu drugiego budynku mieszkalnego stojącego w odległości 8 metrów od budynku istniejącego jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Ponadto D. G. i M. S. wskazały, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został opracowany m.in. po to, by chronić tereny, leżące w bezpośrednim sąsiedztwie [...] Parku Krajobrazowego przed zagęszczeniem budową jednorodzinną. Zgodnie z tym planem na działce o powierzchni 1800 m2 może stać tylko jeden budynek mieszkalny. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2006r., znak: [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, po rozpatrzeniu odwołania D. G. i M. S. od decyzji W. M. z dnia [...] września 2006 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na wniosek strony, wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu administracji publicznej, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące jego dopuszczalność np. czy żądanie zostało wniesione przez legitymowany podmiot, mający zdolność do czynności prawnych. W przypadku gdy żądanie pochodzi od osoby nie będącej stroną w sprawie, należy na podstawie art. 157 § 3 Kpa odmówić wszczęcia postępowania. W niniejszej sprawie obszar oddziaływania obiektu jest ograniczony do działki inwestora, z uwagi na odległości projektowanego budynku od granic nieruchomości. Działki Skarżących nie znajdują się w określonym obszarze oddziaływania obiektu budowlanego, wobec czego skarżące nie posiadają przymiotu strony w postępowaniu nadzorczym dotyczącym decyzji Starosty P. z dnia [...] września 2005r., Nr [...]. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w takim stanie faktycznym i prawnym wszczęcie, prowadzenie i wydanie decyzji merytorycznej w trybie nadzorczym, na wniosek podmiotu niebędącego stroną, stanowiłoby naruszenie art. 157 § 2 Kpa w związku z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyły D. G. i M. S. wnosząc o uznanie ich za stronę w sprawie. Ponadto skarżące domagają się "czynności organu administracji publicznej ze względu na interes prawny i obywatelski obowiązek w sprawie dotyczącej żywotnych interesów społeczności do której należymy". W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, wnosząc o oddalenie skargi, podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniami z dnia 26 września 2007r. odrzucił skargę M. S. Skarga D. G. nie jest zasadna. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu – art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie została uwzględniona. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2006r. oraz poprzedzająca ją decyzja Wojewody M. z dnia [...] września 2006r. nie naruszają prawa. Wymienione decyzje zostały wydane w postępowaniu nieważnościowym. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego, umożliwiającym wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ostatecznej. Tryb ten stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 § 1 Kpa. Zgodnie z art. 157 § 2 Kpa. postępowanie nieważnościowe wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, jednak warunkiem merytorycznego rozpatrzenia przez organ wniosku o stwierdzenie nieważności jest dokonanie oceny, iż pochodzi on od strony postępowania, a więc od osoby posiadającej legitymację procesową w rozumieniu art. 28 Kpa Pojęcie strony jaki posługuje się art. 28 Kpa oraz pozostałe przepisy kodeksu może być wyprowadzone tylko z administracyjnego prawa materialnego, to jest z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku prawnego. Wskazać trzeba, iż art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi lex specialis do art. 28 Kpa i określa, że stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się na obszarze oddziaływania obiektu, będącego przedmiotem tego postępowania. Natomiast stosownie do art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego przez pojęcie: "obszar oddziaływania obiektu" należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, w których przewidziano ograniczenia w zagospodarowaniu terenu związane z tym obiektem. W artykule 28 cyt. ustawy przyjęto, że legitymacja procesowa ma charakter obiektywny, nakazujący ustalenie, przed wszczęciem postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, przepisów, które wprowadzają związane z danym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu i na tej podstawie ustalenia kręgu występujących w nim stron. W ocenie Sądu organy zasadnie przyjęły, iż skarżące nie mają przymiotu strony w postępowaniu mającym za cel doprowadzić w trybie stwierdzenia nieważności do wyeliminowania decyzji o pozwoleniu na budowę jaka wydana została przez Starostę P. w dniu [...] września 2005r. Przede wszystkim dlatego, że skarżące nie były i nie mogły być stroną w postępowaniu administracyjnym zakończonym kwestionowaną decyzją, jak również dlatego, że w oderwaniu od kręgu stron kwestionowanego postępowania administracyjnego nie posiadają własnego interesu prawnego w domaganiu się stwierdzenia nieważności pozwolenia budowlanego. Wnioskodawczynie twierdzą, że "jako sąsiedzi w/w posesji jesteśmy zainteresowani przestrzeganiem planu zagospodarowania przestrzennego bowiem jego łamanie (poprzez zagęszczanie zabudowy) obniża walory użytkowe sąsiednich posesji oraz zmniejsza ich wartość handlową." Zdaniem Sądu organy w ramach postępowania nadzwyczajnego zasadnie nie dopatrzyły się istnienia jakiegokolwiek związku prawnego (nie faktycznego) między wydaną w postępowaniu o pozwolenie na budowę decyzją, a sytuacją prawną wnioskodawców, która miałaby wynikać bezpośrednio z tej decyzji o pozwoleniu na budowę. Poza tym nawet wnioskodawcy na taki związek nie wskazywali. W ocenie Sądu, organ odwoławczy trafnie przyjął w zaskarżonej decyzji, że podmioty wnoszące odwołanie nie wykazały w sprawie przesłanek ograniczających zagospodarowanie ich terenu a tym samym naruszenie prawem chronionego interesu. Podkreślenia wymaga także fakt, iż skarżące są właścicielkami działki położonej poza strefą oddziaływania obiektu. Z projektu zagospodarowania działki, wynika, iż odległość przedmiotowej rozbudowy do granic najbliżej położonych działek sąsiednich wynosi ok. 6 m, a zatem jest zgodna z przepisami prawa budowlanego tj. z § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002r. Nr 75, poz. 690) Funkcjonowanie przedmiotowej inwestycji nie pogorszy warunków życia ani nie spowoduje ograniczeń w zakresie dysponowania nieruchomością skarżących. W odniesieniu do argumentacji przedstawionej w skardze należy wyjaśnić, iż z uwagi na niedopuszczalność wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności na wniosek skarżącego organy nie były uprawnione do rozparzenia merytorycznych zarzutów zawartych w przedmiotowym wniosku oraz w odwołaniu. Z uwagi na formalnoprawny charakter rozstrzygnięcia jakim jest decyzja o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, zarzuty dotyczące decyzji o pozwoleniu na użytkowanie nie mogły zostać rozpoznane przez organy orzekające w niniejszej sprawie. Uwzględniając powyższe, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd skargę jako bezzasadną oddalił.