VII SA/Wa 136/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz (spr.), , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Protokolant Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. skargę oddala [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją Nr [...] z dnia [...].11.2008r. po rozpatrzeniu odwołania inwestora od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...].10.2008r. umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego samowolnie wybudowanego na dz. [...] przy ul. [...] w miejscowości S., uchylił decyzję organu powiatowego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że organ powiatowy dokonał niewłaściwej oceny stanu faktycznego i prawnego, rażąco naruszając art. 105 kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem organu odwoławczego nie można podzielić stanowiska o bezprzedmiotowości nin. postępowania, bowiem przedmiot istnieje a są nim samowolnie wykonane roboty budowlane i konieczność doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem. Organ I instancji nie uczynił zadość tej powinności i uchylił się od merytorycznego orzeczenia w sprawie bez uwzględnienia, że postępowanie winno toczyć się w stosunku do budynku. Organ odwoławczy podkreślił, że w gestii organu powiatowego leży wezwanie zainteresowanego do sprecyzowania czy pozwolenie na użytkowanie ma być udzielone w trybie zwykłym z art. 59 Prawa budowlanego czy też w trybie art. 3 ust. 3 ustawy zmieniającej z dnia 10.05.2007r., gdyż ma to zasadnicze znaczenie przy wyborze trybu postępowania, a obowiązkiem organu powiatowego było ustosunkowanie się do żądania w formie pozytywnej bądź negatywnej. Dlatego też organ odwoławczy zastosował art. 138 § 2 kpa. Skargę sądową na powyższą decyzję wniósł A. P. domagając się jej uchylenia. Zdaniem skarżącego organ odwoławczy, choć podzielił jego zarzuty do umorzenia postępowania, to przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, czym uchylił się od merytorycznego rozpoznania stanowiącego istotę postępowania odwoławczego, a z zaskarżonej decyzji nie wynika jakie zagadnienia nie mogą być wyjaśnione bezpośrednio w postępowaniu II instancji. W odpowiedzi na skargę organ wnosił ojej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa mającego zastosowanie do ściśle określonych sytuacji. Stosownie do treści art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji, tylko wtedy gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Taka decyzja należy do rodzaju decyzji kasacyjnych i jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej a zatem niedopuszczalna jest jej wykładnia rozszerzająca. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia nie może być podjęta w innych przypadkach niż określone w art. 138 § 2 kpa. Kryterium dopuszczalności wydania takiej decyzji sprowadza się więc tylko do przypadku, gdy zachodzi konieczność prowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Odnosząc te zasady do nin. sprawy wskazać należy, że już we wcześniejszej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...].05.2008r. wydanej na podstawie art. 138 § 2 kpa w odniesieniu do decyzji rozbiórkowej przedmiotowego budynku organ ten wskazał, iż wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie zakreślony został przedmiot postępowania i tylko w takim zakresie organ I instancji władny był podejmować rozstrzygnięcie. W powyższej decyzji organ odwoławczy wskazywał na uprawnienia PINB do żądania uzupełnienia dokumentów do wniosku o pozwolenie na użytkowanie i możliwość zalegalizowania samowoli budowlanej. Uchylenie ówczesnej decyzji PINB o rozbiórce wiązało się z nienależytym wyjaśnieniem stanu faktycznego, a jego skutkiem było wydanie przez PINB ponownej decyzji, tym razem umarzającej postępowanie z wniosku o pozwolenie na użytkowanie. W obecnie badanej w postępowaniu sądowym decyzji odwoławczej z [...].11.2008r. uchylającej powyższeumorzenie postępowania, [...]WINB odwołał się do wskazań jakich udzielił organowi powiatowemu przy poprzednim uchyleniu jego decyzji rozbiórkowej, a które to wskazania winny były spowodować merytoryczne ustosunkowanie się do żądania pozwolenia na użytkowanie. Ze stanowiskiem organu odwoławczego w zakresie konieczności merytorycznego rozpoznania sprawy z wniosku o pozwolenie na użytkowanie należy się zgodzić. Organ powiatowy nie wyjaśnił dlaczego uważa postępowanie o udzielenie pozwolenia na użytkowanie za bezprzedmiotowe, skoro przedmiot postępowania istnieje, a obowiązkiem organu administracji w myśl art. 104 § 1 kpa jest merytoryczne rozpoznanie sprawy - w tym konkretnym przypadku - dotyczącej konkretnego budynku i złożonego wniosku o pozwolenie na jego użytkowanie. Zgodzić się też należy z [...] Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego, że organ powiatowy miał obowiązek ustosunkować się do tego żądania w formie pozytywnej bądź negatywnej, po dokonaniu oceny wykonanych robót w świetle przepisów Prawa budowlanego, nie zaś wydawać decyzję pozbawioną rozstrzygnięcia merytorycznego i do tego niezgodną z treścią art. 105 kpa, powołanego jako podstawa rozstrzygnięcia. Należy jednak wskazać że kwestię podstawową dla merytorycznego rozstrzygnięcia stanowiła data dokonania samowoli budowlanej. Z akt sprawy wynika, że nastąpiła ona w 1994r., a więc przed dniem 1.01.1995r., kiedy weszła w życie ustawa z dnia 7.07.1994r. Prawo budowlane, której przepisy znajdują zastosowanie nie tylko do spraw wszczętych pod jej rządami, ale także do spraw wszczętych przed dniem wejścia jej w życie a niezakończonych decyzją ostateczną. Drugą więc istotną kwestię stanowiło ustalenie, czy w konkretnym przypadku wszczęte było postępowanie przed dniem 1.01.1995r. i pozostało ono niezakończone ostatecznie. Stosownie do treści art. 103 ust. 2 zd. 2 Prawa budowlanego z 1994r. do obiektów, których budowa została zakończona przed wejściem w życie tej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Odesłanie do przepisów dotychczasowych w tym wypadku powoduje, że skutki samowoli budowlanej polegającej na wybudowaniu obiektu przed dniem 1.01.1995r. należy likwidować używając środków prawnych przewidzianych w przepisach Prawa budowlanego obowiązującego przed tą datą, w tym także stosując jego art. 37 ust. 1 (vide Prawo budowlane Komentarz pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, wyd. C.H. Beck W-wa 2006 str. 830). Tym samym inwestora obciążać będą konsekwencje samowoli budowlanej wg odpowiednich przepisów Prawa budowlanego z 1974r. Będą tu więc miały zastosowanie przepisy dotychczasowe umożliwiające legalizację obiektu po wykluczeniu przesłanek określonych w art. 37 ust. 1 i 2 - tj, sprzeczności z planem oraz niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia bądź niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych (vide wyrok NSAz 17.05.1999r. IV SA 783/97). Trafnie więc przyjął organ odwoławczy, że sprawa wymaga postępowania wyjaśniającego w znacznej części i zajęcia stanowiska merytorycznego przez organ powiatowy w sprawie pozwolenia na użytkowanie, co uzasadniało zastosowanie art. 138 § 2 kpa przy orzekaniu organu wojewódzkiego. Niezrozumiałe natomiast jest stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu, o konieczności sprecyzowania przez zainteresowanego, czy pozwolenie ma być udzielone w trybie zwykłym z art. 59 czy w trybie art. 3 ust. 3 ustawy z 10.05. 2007r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (patrz wywody powyżej) tj. przywołanie przez organ przepisów ustawy zmieniającej z 10.05.2007r. która nie ma zastosowania w nin. sprawie. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że samo rozstrzygnięcie organu odwoławczego wydane w trybie art. 138 § 2 kpa jest prawidłowe wraz ze wskazaniem bezpodstawności umorzenia postępowania i konieczności zajęcia przez organ powiatowy merytorycznego stanowiska w sprawie wniosku o pozwolenie na użytkowanie. Natomiast błędne jest odwołanie się przez organ w uzasadnieniu do przepisów Prawa budowlanego z 1994r. jak też ustawy z 10.05.2007r, jako właściwych dla wniosku o pozwolenie, lecz pozostaje to bez wpływu na wynik rozstrzygnięcia. Reasumując zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a skarga jako bezzasadna podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).