VII SA/Wa 136/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Asesor WSA Elżbieta Granatowska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 maja 2021 r. sprawy ze skargi C.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2020 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej; "SKO", "Kolegium", "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 127 § 2 i art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej: "k.p.a.") oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 570) w związku z art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania C. S. (dalej: "skarżący") od decyzji Burmistrza [...] ( dalej: "Burmistrz", "organ I instancji") z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...], znak: [...], odmawiającej ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie części działki ew. nr [...], położonej we wsi [...], gm. [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Pismem z dnia 6 lutego 2020 r. skarżący złożył wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie części działki ew. nr [...], położonej we wsi [...], gm. [...]. Burmistrz [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...], znak: [...], odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że nie został spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293, z późn. zm., dalej: "u.p.z.p."), z tego względu, że na skutek występowania na terenie działki ew. nr [...], położonej we wsi [...], gruntów rolnych klasy RIIIb o powierzchni 0,3215 ha i niespełnienia warunków określonych w art. 7 ust. 2a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. 2017 r., poz. 1161, dalej "u.o.g.r.l."), wnioskowany teren wymaga uzyskania zgody ministra na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne. Odwołanie od powyższej decyzji, wniósł skarżący. Decyzji Burmistrza zarzucił:: - błędne stanowisko organu I instancji o konieczności dojazdu do planowanej inwestycji przez grunty klasy III, w sytuacji, gdy istnieje służebność przejazdu przez działki o nr ew. [...] i [...] po gruntach rolnych klasy IV; - błędne przyjęcie, że zmiana przeznaczenia dotyczyć ma całej działki, w sytuacji, gdy zgodnie ze stanowiskiem NSA wyrażonym w wyroku z dnia 17 lipca 2019 r., sygn.. akt II OSK 1881/18, dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, która nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji. Po rozpoznaniu odwołania, SKO skarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2020 r., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie, organ odwoławczy wskazał, że w myśl art. 59 ust. 1 u.p.z.p., ustalenia w drodze decyzji administracyjnej warunków zabudowy wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Następnie Kolegium przypomniało, że ustalenie warunków zabudowy, uzależnione jest od spełnienia łącznie warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Brak spełnienia jednego z nich uniemożliwia wydanie decyzji pozytywnej. SKO wskazało, że na gruncie przedmiotowej sprawy, przy ocenie podstaw odmowy ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, kluczowa jest kwestia niespełnienia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., tj. stwierdzenia przez organ I instancji, że teren planowanej inwestycji wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z aktualnymi danymi, działka ew. nr [...] z obrębu [...], gm. [...], składa się z użytków rolnych klasy RIIIb o pow. 0,3215 ha i RIVa o pow. 0,0399 ha, przy czym jako teren inwestycji wskazano wyłącznie część ww. działki stanowiącej użytek rolny klasy RIVa z wyłączeniem użytku rolnego klasy III, stanowiącego 88,96% powierzchni przedmiotowej działki. SKO przypomniało, że w ocenie organu I instancji, objęcie wnioskiem tylko części działek ew. z pominięciem gruntów klas III o pow. 0,3215 ha nie chroni dostatecznie tych gruntów, w tym ich rolniczego wykorzystania, wobec czego zasadne jest dokonanie oceny działek ewidencyjnych w całości a nie tylko ich poszczególnych części. Odnosząc się do ochrony użytków rolnych klasy III, organ odwoławczy wskazał, że zagadnienie przeznaczenia tego rodzaju gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne regulują przepisy u.o.g.r.l. W myśl art. 4 pkt 6 u.o.g.r.l. przez przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne rozumie się ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych. Organ wyjaśnił, że art. 7 ust. 1 ww. ustawy stanowi natomiast, że przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z kolei w art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. wskazano, że przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I - III wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a. Zgodnie z art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli grunty te spełniają łącznie, wymienione w tym przepisie następujące warunki: 1) co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy; 2) położone są w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 782, z późn. zm.); 3) położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu v przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460. 774 i 870); 4) ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części. Zdaniem Kolegium w okolicznościach niniejszej sprawy nie ulega wątpliwości, że w odniesieniu do części działki ew. nr [...] z obrębu [...], gm. [...], będącej użytkiem rolnym klasy III, określone w art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l. przesłanki nie zachodzą. Jak wynika bowiem z analizy funkcji oraz cech zagospodarowania terenu stanowiącej załącznik nr 2 do skarżonej decyzji, nie jest spełniona przesłanka z art. 7 ust. 2a pkt 3) u.o.g.r.l., jako że teren inwestycji znajduje się w odległości przekraczającej wartość 50 metrów od drogi publicznej, co nie zostało zakwestionowane we wniesionym odwołaniu. Zdaniem SKO w [...], w odróżnieniu od stanowiska organu I instancji, nie jest również spełniona przesłanka z art. 7 ust. 2a pkt 4) u.o.g.r.l, jako że wskazana część działki ew. nr [...] z obrębu [...], gm. [...], będąca użytkiem rolnym klasy III, stanowi część większego kompleksu użytków rolnych klasy III znajdującego się na sąsiednich działkach (m. in. działki ew. nr [...]), których powierzchnia znacząco przekracza 0,5 ha. W ocenie organu odwoławczego, kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia ma to, czy w okolicznościach niniejszej sprawy, tj. w sytuacji, gdy określony we wniosku inwestora teren planowanej inwestycji ogranicza się wyłącznie do części działki ewidencyjnej składającej się z użytku rolnego klasy IV, z jednoczesnym wyłączaniem poza teren inwestycji części tej działki stanowiącej użytek rolny klasy III, zastosowanie znajdują wskazane wyżej przepisy art. 7 ust. 1, 2 i 2a u.o.g.r.l., co rzutuje bezpośrednio na to, czy spełniony jest warunek wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4) u.p.z.p. Rozstrzygnięcie przedmiotowej kwestii zależy z kolei od zbadania dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej, o co wnosił inwestor w niniejszej sprawie. Organ ocenił, że na gruncie u.p.z.p., jak również rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej zwanego "rozporządzeniem") ustalenie warunków zabudowy dotyczyć może wyłącznie całych działek ewidencyjnych, nie jest zaś dopuszczalne ich ustalenie dla danej części działki ewidencyjnej. SKO szeroko uargumentowało powyższe stanowisko a ponadto wskazało na dominującą w judykaturze linię orzeczniczą, zgodnie z którą ustalenie warunków zabudowy powinno odnosić się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana lub w inny niż dotychczas sposób zagospodarowana. Zmiana przeznaczenia gruntu, obejmuje bowiem cały obszar wyznaczony jako działka bądź działki geodezyjne, a nie wyłącznie powierzchnię faktycznie zajętą pod lokalizowaną w ten sposób inwestycję. Organ przychylił się do stanowiska, wedle którego "terenem" w rozumieniu przepisów u.p.z.p. jest teren, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, czyli obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, na których planowana jest realizacja danej inwestycji. Powyższe uzasadnione jest także zdaniem organu charakterem decyzji o warunkach zabudowy, która co do zasady przesądza jedynie, że na konkretnej działce wskazanej we wniosku jest możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia (z określonymi jego parametrami), nie określając przy tym dokładnego położenia inwestycji na działce. W konsekwencji powyższej wykładni przepisów u.p.z.p. i rozporządzenia organ zobowiązany jest ustalić parametry planowanej zabudowy (lub zmiany dotychczasowego sposobu zagospodarowania) w odniesieniu do całej działki, a nie tylko inwestowanego fragmentu działki, w sytuacji, gdy we wniosku o ustalenie warunków zabudowy jako teren objęty zamierzeniem inwestycyjnym określono część działki. W ocenie organu odwoławczego warunki zabudowy przedmiotowej inwestycji powinny być zatem ustalone dla całości działek, tj. bez wyłączenia gruntów rolnych klasy RIIIb. Fakt występowania na terenie inwestycji (rozumianej jako obszar kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych), gruntów rolnych klasy III implikuje z kolei konieczność stosowania przepisów u.o.g.r.l. regulujących kwestie przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III. W tej sytuacji, skoro nie zostały spełnione przesłanki wskazane w art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l., a teren inwestycji nie został objęty zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 u.p.z.p., o której mowa w art. 88 ust. 1, organ odwoławczy uznał, że teren inwestycji wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne, tym samym nie została spełniona przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 4) u.p.z.p. warunkująca dopuszczalność ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Zdaniem organu, w danej sprawie, odmowa ustalenia warunków zabudowy ze względu na ochronę tej części działki nie może budzić wątpliwości z punktu widzenia zasadniczego celu ochrony gruntów rolnych, jakim zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.o.g.r.l. jest ograniczanie przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne, a także treści art. 6 ust. 1 u.o.g.r.l., zgodnie z którym na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Z wyżej wspomnianych powodów zdaniem SKO, szczegółowe rozpatrywanie pozostałych zarzutów odwołującego się nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ odwoławczy dostrzegł jednak, że odwołujący się zasadnie zarzucił organowi I instancji zajęcie błędnego stanowisko co do konieczności dojazdu do planowanej inwestycji przez grunty klasy III, w sytuacji, gdy istnieje służebność przejazdu przez działki o nr ew. [...] i [...] po gruntach rolnych klasy IV. Istotnie bowiem z akt sprawy wynika, że dojazd do planowanej inwestycji przez tą część działek o nr ew. [...] i [...], która znajduje się na obszarze użytków rolnych klasy RIVa. Organ stwierdził, że przedmiotowy błąd w ustaleniach faktycznych nie może mieć jednak wpływu na treść rozstrzygnięcia. Z powyższą decyzją organu odwoławczego nie zgodził się skarżący wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W jej treści skarżący wskazał, że ze względu na ograniczony czas jaki posiada na napisanie skargi oraz chęć osobistego przedstawienia argumentów na rozprawie, wymienił "w skrócie następujące argumenty" tj.: "1. Ustawa jasno używa słowa "teren" które jest definiowane jako dowolny obszar a nie dowolna ilość całych działek budowlanych. 2. Rozporządzenie ma niższą rangę i nie może zmieniać ustawy wprowadzając inne słowo. 3. Sformułowanie "działka" z rozporządzenia odnosi się do obszaru analizowanego który wyznacza urzędnik a nie do terenu który ma podlegać zmianie przeznaczenia. 4. Konstytucja mówi że ograniczenie praw (np. do budowy domu) może być co najwyżej w ustawie (a nie rozporządzeniem). 5. Wiele orzeczeń NSA popiera moją interpretację co przytoczyłem w odwołaniu. 6. Jeśli chodzi o wyrok NSA II OSK 452/20 to trudno się z nim zgodzić ze względów wymienionych powyżej ale także należy zauważyć że pomimo przeglądania przynajmniej kilkudziesięciu (jeśli nie kilkuset) decyzji o warunkach zabudowy nigdy nie widziałem żeby obszar analizowany był wyznaczany po granicach działek (tak zgodnie z wyrokiem NSA powinien być zaznaczony przez urząd). Co więcej jeśli zastosować tą błędną (moim zdaniem) interpretację, to wszystkie inwestycje liniowe typu sieci miałyby decyzje na całe działki (często sieci przebiegają poza drogą więc byłyby to całe działki prywatne co nawet pobieżnie patrząc wydaje się absurdalne i sprzeczne z utrwalonym standardem). Co więcej praktycznie na każdych warunkach zabudowy w obszarze analizowanym mieści się działka drogowa która ma czasami wiele kilometrów długości więc podążając błędną (moim zdaniem) wykładnią II OSK 452/20 należałoby przedstawiać mapy dotyczące obszaru wielu kilometrów (na działkę o wymiarach np. 30m na 30m) - co też pokazuje że taka wykładnia jest nielogiczna, sprzeczna z precyzyjnie przedstawioną treścią ustawy (słowo: "teren") i rażąco sprzeczna z praktyką i utrwalonym orzecznictwem (nie znam takich warunków zabudowy gdzie wnioskodawca musiałby dostarczać mapę tak żeby zawierała całą działkę drogową i inne całe działki w okolicy)." W odpowiedzi na skargę, SKO w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy, nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Skarga podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie, jest decyzja SKO w [...] z dnia [...] listopada 2020 r. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie części działki ew. nr [...], położonej we wsi [...], gm. [...], Materialnoprawną podstawę powyższych rozstrzygnięć organów administracji publicznej stanowiły przepisy u.p.z.p. i u.o.g.r.l. Dla terenu objętego wnioskiem skarżącego, brak jest obecnie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z zapisami u.p.z.p., ustalenie warunków zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest możliwe wyłącznie w drodze decyzji o warunkach zabudowy. W związku z tym zastosowanie znajdą przepisy u.p.z.p. regulujące warunki i tryb wydawania decyzji o warunkach zabudowy, określające sposoby zagospodarowania i warunki zabudowy terenu nie objętego ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co wynika z treści art. 4 ust. 2 pkt. 2 u.p.z.p. Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Brak spełnienia jednego z powyższych warunków, uniemożliwia wydanie decyzji pozytywnej. W rozpoznawanej sprawie, podstawą odmowy ustalenia warunków zabudowy było stwierdzenie braku spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., a mianowicie wymogu uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne - art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. Teren działki o nr ewid nr [...] we wsi [...], której dotyczy wniosek, nie został objęty zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy). W planie zagospodarowania przestrzennego gminy [...] uchwalonym w dniu [...] czerwca 1993 r. Uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...], opublikowaną w Dz. Urz. Woj. [...] Nr 16 poz. 151 z dnia 17.09.1993 r., niniejsza działka znajdowała się w terenie przeznaczonym pod uprawy polowe (symbol 25.3 R), zaś plan zagospodarowania przestrzennego gminy [...], utracił ważność z dniem 31.12.2002 r. Przedmiotowa działka o powierzchni 0,3614 ha, składa się z użytków rolnych RIIIb o pow. 0,3215 ha oraz RIVa o pow. 0,0399 ha, natomiast skarżący objął wnioskiem jedynie objął tylko obszar gruntu RIVa, co stanowi 11,04% powierzchni całej działki. Zgodnie z art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l., nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych, stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli grunty te spełniają łącznie następujące warunki: 1) co najmniej połowa powierzchni każdej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy; 2) położone są w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 i 2260 oraz z 2017 r. poz. 624 i 820); 3) położone są w odległości nie większej niż 50 m od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440, 1920, 1948 i 2255 oraz z 2017 r. poz. 191); 4) ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części; W odniesieniu do spornej działki, nie został spełniony warunek przewidziany w art. 7 ust. 2a pkt 3 u.g.r.l., ponieważ teren objęty wnioskiem, położony jest w odległości większej niż 50 m od drogi publicznej. Wobec niespełnienia jednego z powyższych warunków teren ten wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne. Powyższe ustalenia nie są kwestionowane przez skarżącego. Istota sporu w niniejszej sprawie, sprowadza się natomiast do możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy jedynie do części działki stanowiącej obszar gruntu RIVa,, który stosownie do treści art. 7 ust. 2a u.g.r.l., nie wymaga zgody ministra na przeznaczenie go na cele nierolnicze. W ocenie Sądu argumentacja, skarżącego, który dopuszcza taką możliwość nie zasługuje na uwzględnienie. Przepisy u.p.z.p., posługują się pojęciem "terenu". W myśl art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000. Z kolei przepisy § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowią, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza w nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. Przepisy rozporządzenia, posługują się zatem określeniem "działki budowlanej", zdefiniowanym w art. 2 pkt 12 u.p.z.p jako nieruchomość gruntowa lub działka gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Odwołanie do przepisów rozporządzenia stanowi jednak tylko pomocniczy argument nie oznaczający jak podnosi skarżący, prymatu przepisów niższego rzędu ( rozporządzenia) nad przepisami ustawowymi. Przedstawiona przez organ wykładnia pojęcia terenu, którą Sąd orzekający w sprawie w pełni akceptuje, znajduje bowiem potwierdzenie w orzecznictwie. Dominuje w nim mianowicie pogląd, że "terenem" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. jest "obszar, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, czyli obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, na których planowana jest realizacja danej inwestycji" (por.m.in. wyroki NSA: z 10 stycznia 2008 r., II OSK 1826/06; 10 sierpnia 2011 r., II OSK 1086/11; 11 marca 2014 r., II OSK 2363/12; 19 stycznia 2016 r., II OSK 1168/14; 3 marca 2016 r., II OSK 1626/14; 24 marca 2016 r., II OSK 1837/14; 28 kwietnia 2016 r., II OSK 2066/14; 27 lipca 2017 r., II OSK 2942/15; 31 sierpnia 2017 r., II OSK 777/16; 16 stycznia 2018 r., II OSK 743/17; 14 listopada 2018 r., II OSK 2758/16; 14 marca 2019 r. II OSK 1135/17; 3 lipca 2019 r., II OSK 2153/17 i 19 września 2019 r., II OSK 2561/17). Również w wyroku NSA z dnia 5 września 2019 r., II OSK 2447/17 wskazuje się, że przez "teren", o którym mowa art. 59 ust. 1, a także w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., należy co do zasady rozumieć "obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment działki ewidencyjnej, na którym inwestor zaplanował realizację inwestycji. Tylko w drodze wyjątku przyjmuje się dopuszczalność objęcia decyzją o warunkach zabudowy części działki ewidencyjnej, gdy wynika to ze szczególnych uwarunkowań np. normatywnych lub faktycznych. Takiej właśnie szczególnej sytuacji dotyczył przytoczony przez skarżącego wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1881/18, LEX nr 2740067. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania NSA, grunt nie objęty ochroną i niewymagający zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze, stanowił bowiem zdecydowanie większą część działki ewidencyjnej. Jak wynika z treści uzasadnienia, warunki zabudowy miały obejmować część działki ewidencyjnej o powierzchni 0,96 ha gruntów klasy RIV, natomiast powierzchnia całej działki wynosi 0,98 ha (składająca się z gruntów RIV - 0,96 ha oraz gruntów RIII- 0,02 ha). W wyroku podano że grunt prawnie chroniony obejmuje tylko 2% powierzchni całej działki oraz że istnieje możliwość wyłączenia tej części z terenu inwestycji. Ponadto w wyroku nie określono jednoznacznie rodzaju zabudowy, do której będą zaliczane projektowane obiekty budowlane o różnej funkcji. Wyrok ten dotyczy zatem odmiennej sytuacji faktycznej oraz proporcji wielkości gruntów chronionych i niepodlegających ochronie, niż w rozpoznawanej sprawie. Należy zatem podsumować, że wniosek skarżącego, nie spełnia warunku wymaganego przepisem art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Teren wymaga bowiem uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntu rolniczego na cele nierolnicze stosownie do treści art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.