VII SA/Wa 1360/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński, , Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2012 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zamiaru przystąpienia do użytkowania I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego M. S. kwotę 500 (pięćset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], działając na podstawie art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U z 2010 r. Nr 243, poz. 1623), po rozpatrzeniu wniosku M. S. wniósł sprzeciw wobec zamiaru przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wybudowanego na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], położonej w miejscowości [...], gmina [...]. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że inwestor prowadził roboty budowlane na podstawie decyzji Naczelnika Wydziału Architektury i Budownictwa działającego z upoważnienia Starosty [...] z dnia [...] października 2006 r., nr [...], która zatwierdzała projekt budowlany i udzielała pozwolenia na budowę m.in. jednorodzinnego budynku mieszkalnego parterowego z garażem, poddaszem użytkowym-mieszkalnym i dachem wielospadowym oraz zbiornika bezodpływowego na nieczystości płynne. Powyższa decyzja uprawniała inwestora do budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, parterowego, niepodpiwniczonego z poddaszem użytkowym i garażem w bryle budynku, o nieregularnym kształcie dającym się wpisać w prostokąt o wymiarach rzutu 12,33 m. x 15,16 m., usytuowanego na działce jak wyżej i zlokalizowanego w odległościach 3,50 m. od wschodniej i 4,00 m. od zachodniej strony granicy działki. Ponadto z projektu zagospodarowania działki wynikało, że zbiornik na nieczystości płynne winien być zlokalizowany w odległości 11,00 m. od północno - wschodniej strony budynku mieszkalnego. Jednakże inwestor roboty budowlane przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wykonał z odstępstwami od warunków określonych w ww. decyzji z dnia [...] października 2006 r. polegającymi na zmianie: wysokości budynku, lokalizacji zbiornika na nieczystości płynne. Powyższe odstępstwa powodują zmiany w projekcie zagospodarowania działki i w charakterystycznych parametrach obiektu budowlanego t.j: kubaturze i wysokości budynku. Dokonane przez inwestora odstępstwa mają charakter odstępstw istotnych, o których mowa w art 36a ust. 5 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] podkreślił, że istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Inwestor nie przedłożył takiej decyzji, dlatego też niemożliwe było skuteczne oddanie budynku do użytkowania. Od powyższej decyzji odwołanie do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniósł M. Si. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. Nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że w myśl art. 54 Prawa budowlanego, do użytkowania obiektu budowlanego na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę można przystąpić po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Należy zauważyć, że zawiadomienie o zakończeniu budowy uruchamia postępowanie administracyjne w sprawie przystąpienia do użytkowania. Podstawą wszczęcia tego postępowania jest fakt zakończenia budowy, natomiast datą jego wszczęcia jest doręczenie kompletnego zawiadomienia właściwemu organowi. Postępowanie zainicjowane zawiadomieniem o zakończeniu budowy może zakończyć się jedynie sprzeciwem lub milczeniem organu. W opinii organu odwoławczego ustalenia dokonane przez organ I instancji są prawidłowe i brak było podstaw do przyjęcia zawiadomienia o zakończeniu budowy, gdyż inwestor w sposób istotny odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że stan zagospodarowania spornej działki wynikający z dokumentacji powykonawczej nie odpowiada zapisom projektu zagospodarowania działki o nr ewid. [...], stanowiącego integralną część zatwierdzonego projektu budowlanego (inwestor dokonał zmiany usytuowania zbiornika na nieczystości ciekłe, przesuwając go o około 2,00 m). Powyższe potwierdza również kierownik budowy w oświadczeniu z dnia 15 stycznia 2012 r. Ponadto analiza zapisów pierwotnej dokumentacji projektowej z ustaleniami dokonanymi przez organ powiatowy podczas czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 23 lutego 2012 r. wykazała, że podczas realizacji prac zmianie uległa wysokość obiektu (elewacja północna - frontowa oraz elewacja południowa - tylna). Powyższe odstąpienia - obejmujące zmianę zagospodarowania działki oraz zmianę charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego kwalifikują się do odstępstw istotnych w świetle art. 36a ust. 5 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego (zgodnie z brzmieniem w/w przepisu, istotnym odstąpieniem od zatwierdzonej dokumentacji projektowej jest odpowiednio zmiana dotycząca zakresu zagospodarowania działki lub terenu oraz zmiana dotycząca charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego, m.in. wysokości i kubatury). Organ odwoławczy podkreślił, że w rozpatrywanym przypadku w toku realizacji prac inwestor nie dopełnił obowiązku uzyskania decyzji o zmianie decyzji o pozwoleniu na budowę dlatego też zgłoszenie sprzeciwu przez powiatowy organ nadzoru budowlanego należy uznać za zasadne. Odnosząc się do argumentów podnoszonych w odwołaniu Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że odstępstwo w postaci zmiany usytuowania zbiornika na nieczystości ciekłe zostało zakwalifikowane przez projektanta jako nieistotne w myśl art. 36a ust. 6 Prawa budowlanego. Jednakże, takie działanie w w/w zakresie nie może zostać uznane za skuteczne. Instytucja przewidziana w w/w przepisie umożliwia wprawdzie nanoszenie na dokumentację projektową dokonywanych zmian, ale dotyczyć to może wyłącznie odstępstw o charakterze nieistotnym (takim było wyłącznie zmniejszenie okapów budynku). Skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniósł M. S. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący wskazał, że w trakcie realizacji inwestycji nie jest możliwe jej wykonanie co do 1 cm zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Zdaniem skarżącego minimalne zmiany pozostają bez wpływu na charakterystyczne parametry budynku. Podczas kontroli stwierdzono właśnie takie minimalne zmiany dotyczące wysokości pomieszczeń w poziomie parteru i piętra. Projektowana wysokość w poziomie parteru wynosiła 2,90 m, a wykonana wynosi 2,91 m. Projektowana wysokość w poziomie piętra wynosiła 2,40 m, a wykonana wynosi 2,51 m. W ocenie skarżącego organ odwoławczy wadliwie podzielił stanowisko organu I instancji, iż poprzez zmianę wysokości pomieszczeń w poziomie parteru i piętra inwestor dokonał zmiany charakterystycznych parametrów obiektu. budowlanego, które kwalifikują się do odstępstw istotnych zgodnie z art. 36 a ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego niezasadnie podzielił także stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego co do zmiany w zakresie zagospodarowania działki o numerze ewidencyjnym [...] położonej w miejscowości [...], w taki sposób, że inwestor dokonał zmiany usytuowania zbiornika na nieczystości ciekłe, przesuwając go o około 2,00 m, co zostało zakwalifikowane przez projektanta jako odstępstwo nieistotne w myśl art. 36 a ust. 6 Prawa budowlanego i potwierdzone przez kierownika budowy. Projektant uznał, że proponowane zmiany nie odstępują w sposób istotny od zatwierdzonego projektu i warunków pozwolenia na budowę, która zdaniem inwestora była kontynuowana legalnie. W trakcie realizacji inwestycji ze względów technicznych stało się niemożliwe wykonanie zbiornika zgodnie z projektem budowlanym. Okazało się bowiem, iż w miejscu planowanego szamba znajduje się zbiornik po lasowanym wapnie zasypany betonowym gruzem i kamieniami, co spowodowało konieczność przesunięcia zbiornika. Skarżący podkreślił, że zostało złożone oświadczenie kierownika budowy o zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym, warunkami pozwolenia na budowę oraz przepisami oraz informacja o wprowadzonych za zgodą projektanta nieistotnych zmianach. Skarżący podkeślił także, że inwestor zachował przepisy techniczno-budowlane dotyczące odległości urządzenia budowlanego (szamba) od granic budynku mieszkalnego i działek sąsiednich (tj. od budynku odległość wynosi 13 m, od działki sąsiedniej 2 m, a od ciągu pieszo jezdnego ok. 18 m), czym nie naruszył przepisów Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i umiejscowił zbiornik na nieczystości ciekłe zgodnie z § 36 powyższego rozporządzenia. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jest uzasadniona. W rozpoznawanej sprawie organy wyraziły sprzeciw wobec przystąpienia do użytkowania jednorodzinnego domu mieszkalnego twierdząc, że inwestor odstąpił w sposób istotny od warunków pozwolenia na budowę w zakresie zmiany wysokości obiektu i zmiany sposobu zagospodarowania działki. Zarzucając inwestorowi zmianę wysokości obiektu organ nie określił dokładnie o ile wysokość obiektu się zmieniła w stosunku do wysokości wynikającej z zatwierdzonego projektu budowlanego. Zarówno w odwołaniu jak i w skardze skarżący podnosił, że wysokość budynku nie uległa zmianie, a minimalne różnice wysokości pomieszczeń parteru i piętra są dopuszczalne podczas budowy. Organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutów skarżącego i nie przeanalizował protokołu kontroli budynku w którym wskazano minimalne różnice wysokości budynku rzędu 0,01 m i 0,11m w stosunku do zaprojektowanego. Zgodzić należy się ze stanowiskiem skarżącego, że w trakcie realizacji inwestycji może dojść do minimalnej zmiany jej wykonania bowiem nie jest możliwe wybudowanie budynku co do 1 cm zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Wystarczy użycie materiałów budowlanych o innych wymiarach aby doszło do różnic rzędu kilku centymetrów w porównaniu z wymiarami podanymi w projekcie. W ocenie sądu, przekroczenie wymiarów wysokości o 0,01 m i 0,11m można uznać za odstępstwo nieistotne. Przyjmując, że odstępstwo w postaci zmiany usytuowania zbiornika na nieczystości ciekłe stanowi istotne odstępstwo gdyż powoduje zmianę w zakresie zagospodarowania działki organ odwoławczy nie rozważał i już szerzej nie uzasadniał istotnego charakteru tej zmiany. Skarżący już w odwołaniu podnosił, że zakres objęty projektem zagospodarowania działki nie uległ zmianie bowiem nie powstały nowe obiekty ani też nie zrezygnowano z budowy obiektów objętych pozwoleniem na budowę. Również w tej kwestii organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutów skarżącego. Orzekając w przedmiocie istnienia istotnych odstępstw organ powinien przeprowadzić dodatkowe rozważania celem ustalenia, czy stwierdzone odstępstwo ma w realiach rozpoznawanej sprawy charakter istotny. W literaturze i orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że to, czy w danym przypadku odstąpienie od projektu zostanie uznane za "istotne odstąpienie", zależy od okoliczności sprawy (Komentarz do art. 36a ustawy Prawo budowlane, red. Z Niewiadomski, Wyd. C. H. Beck, Wydanie 3, Warszawa 2009 r., System Informacji Prawnej Legalis oraz powołany tam wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 marca 2004 r. sygn. akt: IV SA 3274/02). W skardze skarżący wyjaśnił iż ze względów technicznych stało się niemożliwe wykonanie zbiornika zgodnie z projektem budowlanym. Przesunięcie zbiornika (szamba) o 2 metry nie naruszyło przepisów techniczno-budowlanych dotyczących odległości od granic budynku mieszkalnego i działek sąsiednich. Oceniając charakter powyższego odstępstwa konieczne jest ustalenie czy przesunięcie zbiornika o 2 metry nie narusza przepisów Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r. Nr 75, poz. 690 ze zm). Organ odwoławczy z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz nie odniósł się do zarzutów skarżącego dlatego sąd uchylił zaskarżoną decyzję działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz 1270 ze zm). Zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku na podstawie art. 152 w/w ustawy,