VII SA/Wa 1363/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły (spr.), Protokolant st. ref. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2010 r. sprawy ze skargi H. C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zamiaru wykonania robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej H. C. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej przez H. C. jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2010 r. nr [...] utrzymująca w mocy -w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2010 r. wnoszącą sprzeciw do zamiaru wykonania robót budowlanych, w następującym stanie faktycznym: W dniu 2 kwietnia 2010 r. skarżąca – H. C. zgłosiła zamiar wykonania robót budowlanych polegających na posadowieniu obiektu tymczasowego - kontenera przeznaczonego na działalność handlową przy ul. P. w G., działka nr ew. [...], obręb [...], G. Do zgłoszenia załączyła oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w którym powołała się na umowę zawartą z właścicielem działki przeznaczonej pod inwestycję, tj. z P. [...] S.A. Decyzją z [...] kwietnia 2010 r. Wojewoda [...] -na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.)- wniósł sprzeciw do zamiaru wykonania ww. inwestycji. W krótkim uzasadnieniu wskazał, że zamiar postawienia tymczasowego obiektu budowlanego jakim jest kontener, narusza art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2007 r., Nr 16, poz. 94 ze zm.), zawierający definicję obszaru kolejowego. W odwołaniu od tej decyzji H. C. wskazała, że posiada zgodę P. [...] na ubieganie się o odstępstwo od warunków usytuowania budynków w sąsiedztwie linii kolejowych na działce nr ew. [...] w G. Zgoda ta wpłynęła do [...] Urzędu [...] w dniu 9 kwietnia 2009 r. Podała też, że działka wskazana pod inwestycję znajduje się blisko cmentarza miejskiego w G. oraz stacji kolejowej [...]. Działalność prowadzona w tym miejscu ma na celu obsługę podróżnych przyjeżdżających odwiedzić groby bliskich. Po rozpatrzeniu tego odwołania, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, Główny Inspektor w uzasadnieniu decyzji wskazał, że przedmiotowa działka, na której miałaby zostać zrealizowana ww. inwestycja, jest ujęta w decyzji nr [...] Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2009 r. w sprawie ustalenia terenów, przez które przebiegają linie kolejowe, jako terenów zamkniętych – poz. [...] tomu [...]załącznika (Dz. Urz. MI. Nr 14, poz. 51 ze zm.). Wobec tego stwierdził, iż bezspornym jest, że ww. działka jest obszarem kolejowym, o którym mowa w art. 4 pkt 8 ustawy o transporcie kolejowym. Przywołując treść art. 4 pkt 8 ustawy o transporcie kolejowym organ wskazał, że przepis ten jednoznacznie określa przeznaczenie obszaru kolejowego, którym jest wyłącznie zarządzanie, eksploatacja i utrzymanie linii kolejowych, a także obsługa przewozu osób i rzeczy. Wzniesienie na obszarze kolejowym budynków, budowli, czy też innych urządzeń, które nie są przeznaczone do realizacji ww. celów stanowiłoby daleko idącą ingerencję w istotę obszaru kolejowego. W konsekwencji organ stwierdził, iż ustawodawca nie przewidział możliwości wzniesienia na obszarze kolejowym budynków, budowli i urządzeń, które nie byłyby przeznaczone bezpośrednio do zarządzania, eksploatacji i utrzymania linii kolejowych lub nie służyły do obsługi przewozu osób i rzeczy. Ponieważ przedmiotowa inwestycja, tj. kwiaciarnia dla osób przejeżdżających odwiedzić groby bliskich, nie zalicza się do żadnej z wymienionych kategorii budowli i budynków, usytuowanie jej na obszarze kolejowym jest niedopuszczalne. W skardze na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego skarżąca – H. C. wniosła o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła błędy w ustaleniach faktycznych, naruszenie art. 4 pkt 8 ustawy o transporcie kolejowym poprzez błędną jego interpretację oraz naruszenie art. 10 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania praktycznie bez jej udziału. W uzasadnieniu skargi skarżąca zauważyła, że zwróciła się z wnioskiem o pozwolenie na postawienie kontenera handlowego obok cmentarza w G. wskazując jednocześnie, że posiada prawo do użytkowania gruntu oraz zgodę Wojewody [...] na odstępstwo od warunków określonych w art. 53 ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym. Podniosła, że w jej ocenie brak jest merytoryczno-prawnych przesłanek do wydania orzeczenia "o odmowie pozwolenia na postawienie kontenera", albowiem posiada prawo do terenu i zgodę organu na odstępstwo. Wskazała także na to, iż inni inwestorzy na tym samym obszarze traktowani są odmiennie, co świadczy o różnej interpretacji obowiązujących przepisów. Do skargi skarżąca załączyła m.in. kserokopię -niepotwierdzoną za zgodność z oryginałem- postanowienia Wojewody [...] z [...] kwietnia 2010 r. nr [...] wyrażającego zgodę na odstępstwo od wymagań określonych w art. 53 ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym oraz rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 7 października 2008 r. (Dz. U. z 2008 r., Nr 153, poz. 955) i zezwalającego na posadowienie kontenera przeznaczonego na działalność handlową na dz. [...] nr [...] obr. [...] G. w zbliżeniu do linii kolejowej Nr [...] [...]. Postanowienie to, jak wynika z jego sentencji, zostało wydane na wniosek H. C. z 22 kwietnia 2010 r. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie. Dodatkowo organ wskazał, że za nieprawdziwe należy uznać zawarte w skardze twierdzenie, jakoby skarżąca dysponowała zgodą właściwego organu na odstępstwo. W niniejszej sprawie odstępstwo, w rozumieniu art. 57 ustawy o transporcie kolejowym, nie zostało udzielone, bo strona o takie odstępstwo nie występowała. Na rozprawie w dniu 26 października 2010 r. skarżąca okazała postanowienie Wojewody [...] z [...] kwietnia 2010 r., którego kserokopię załączyła do skargi. Pełnomocnik organu po zapoznaniu się z ww. postanowieniem, zmienił wniosek zawarty w odpowiedzi na skargę i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2010 r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji wnoszącą sprzeciw do zamiaru wykonania robót budowlanych zgłoszonych w dniu [...] kwietnia 2010 r. przez skarżącą. W ocenie Sądu decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów procesowych w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co zaś uzasadniało uchylenie tego orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). W sprawie bezspornym jest, iż roboty objęte zgłoszeniem dokonanym przez skarżącą, a polegające na posadowieniu tymczasowego obiektu budowlanego przeznaczonego na działalność handlową, miały być realizowane na działce nr ew. [...] obręb [...] G., stanowiącej obszar kolejowy w rozumieniu art. 4 pkt 8 ustawy o transporcie kolejowym. W aktach sprawy znajduje się bowiem decyzja nr [...] Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2009 r. w sprawie ustalenia terenów, przez które przebiegają linie kolejowe, jako terenów zamkniętych, w której -w poz. [...] tomu [...] załącznika- ww. działka jest ujęta (Dz. Urz. MI. Nr 14, poz. 51 ze zm.). Tym samym wskazany powyżej przepis ustawy o transporcie kolejowym musiał być uwzględniony przy ocenie inwestycji objętej zgłoszeniem. Zgodnie z jego treścią, obszar kolejowy, to powierzchnia gruntu określona działkami ewidencyjnymi, na której znajduje się droga kolejowa, budynki, budowle i urządzenia przeznaczone do zarządzania, eksploatacji i utrzymania linii kolejowej oraz przewozu osób i rzeczy. Zatem, ww. przepis zawiera definicję obszaru kolejowego, w której określono w sposób pozytywny wszelkie obiekty, które mogą się na tym obszarze znajdować. Z tego zaś wynika zakaz sytuowania na obszarze kolejowym obiektów nie wymienionych w omawianym przepisie. Zakaz ten wzmacnia ustanowienie w przepisach ustawy o transporcie kolejowym dalszego zakazu, tj. zbliżenia innych obiektów do granic obszaru kolejowego. Przy czym, zauważyć w tym miejscu trzeba, iż w przepisach ww. ustawy przewidziano także możliwość udzielenia zgody na odstępstwo od warunków usytuowania budynków i budowali od granicy obszaru kolejowego (v. art. 57, art. 53 ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym). Dostrzegając powyższe wskazać należy, iż skarżąca w odwołaniu od decyzji wnoszącej sprzeciw wskazała na to, iż posiada zgodę właściciela działki przeznaczonej pod inwestycję o ubieganie się o odstępstwo od warunków usytuowania budynków i budowali od granicy obszaru kolejowego. Wskazała też, że zgoda ta wpłynęła do [...] Urzędu [...] w dniu [...] kwietnia 2009 r. Rozpatrując odwołanie, Główny Inspektor na powyższe okoliczności przywołane przez skarżącą zupełnie nie zwrócił uwagi. Nie wyjaśnił tych okoliczności ani w korespondencji z Wojewodą [...], ani z odwołującą się. Nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego w tym zakresie. W konsekwencji nie wyjaśnił, czy skarżąca ubiegała się (a może nadal ubiega) o zgodę na odstępstwo, o którym mowa w art. 57 ustawy o transporcie kolejowym, i czy taką zgodę otrzymała. Tymczasem z treści skargi wynika jednoznacznie, iż skarżąca starała się o ww. zgodę i w dniu [...] kwietnia 2010 r. Wojewoda [...] jej wniosek w tym zakresie załatwił pozytywnie. Postanowienie Wojewody [...] wydane w oparciu art. 57 ust. 1 i 2 ustawy o transporcie kolejowym, które skarżąca na rozprawie w dniu 26 października 2010 r. okazała, zapadło przed rozstrzygnięciem Głównego Inspektora. Tym samym skarżąca w skardze wykazała, iż decyzja Głównego Inspektora jest błędna, bo oparta na błędnie ustalonym stanie faktycznym. Z tego też powodu należy zarzucić Głównemu Inspektorowi wydanie decyzji z istotnym naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Przepisy te wymagają od organu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Postępowanie dowodowe oparte jest bowiem na zasadzie oficjalności, co oznacza, że to organ administracji publicznej obowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Organ administracji publicznej -prowadząc postępowanie- ma więc obowiązek dążyć do wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych ze sprawą (art. 7 k.p.a.), oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia w tym celu całego materiału dowodowego, tj. dowodów dotyczących wszystkich mających znaczenie prawne dla sprawy faktów (art. 77 § 1 k.p.a.). Ustalając fakty mające znaczenie dla sprawy organ zobowiązany jest również rozważyć wnioski strony. W wyroku z dnia 29 września 1997 r. (sygn. akt I SA/Wr 700/79) Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, iż "zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważkie dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwość decyzji". Reguły dowodowe wynikające z ww. przepisów nie zostały przy wydawaniu zaskarżonej decyzji zachowane, o czym w konsekwencji świadczy brak w aktach sprawy powyżej wskazanego postanowienia Wojewody [...] z [...] kwietnia 2010 r. Nadto, nie zastosowano się również do obowiązku wynikającego z art. 10 § 1 k.p.a. Przed wydaniem decyzji Główny Inspektor nie poinformował bowiem zainteresowanej o możliwości wypowiedzenia się w sprawie, zapoznania z aktami i zgłoszenia żądań. Nie zapewnił tym samym odwołującej się czynnego udziału w postępowaniu. Poinformowanie skarżącej o zakończeniu postępowania dowodowego oraz pouczenie o możliwości zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji ostatecznej, mogłoby zaś spowodować złożenie przez nią brakującego w aktach odwoławczych dokumentu (tj. ww. postanowienia wyrażającego zgodę na odstępstwo), w odpowiednim do tego czasie – tj. pozwalającym na jego uwzględnienie w prowadzonym postępowaniu wyjaśniającym. Powyższego wykluczyć nie można, a to powoduje, że naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. należało ocenić jako istotne, tj. mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Reasumując, wadliwe przeprowadzenie postępowania odwoławczego spowodowało, iż Główny Inspektor orzekając w dniu [...] czerwca 2010 r. nie dysponował (chociaż powinien), wskazanym orzeczeniem z [...] kwietnia 2010 r. W efekcie, nie mógł się do tego orzeczenia odnieść oraz ocenić jego znaczenia w sprawie (wpływu na końcowy jej wynik). Orzekając ponownie, Główny Inspektor winien uwzględnić postanowienie Wojewody [...] z [...] kwietnia 2010 r. nr [...] -wydane na wniosek skarżącej- wyrażające zgodę na odstępstwo od wymagań określonych w art. 53 ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym i zezwalające na posadowienie kontenera przeznaczonego na działalność handlową na dz. [...] nr [...] obr. [...] G. w zbliżeniu do linii kolejowej Nr [...]. Przy czym, w pierwszej kolejności Główny Inspektor winien uzupełnić akta administracyjne o ww. orzeczenie. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.