VII SA/Wa 1364/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Małgorzata Miron, Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Protokolant sekr. sąd. Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi [...] Sp. Komandytowej w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2014 r., Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 104 k.p.a. - ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267), oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania M. Ł. i J. Ł. od decyzji Prezydenta m. [...] z dnia [...] marca 2014 r., Nr [...], znak: [...] odmawiającej uchylenia decyzji Prezydenta m. [...]. z dnia [...] grudnia 2011 r. Nr [...], znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej R. B. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego IV-kondygnacyjnego z garażem podziemnym na działkach nr ew. [...] i [...] z obrębu [...] przy ul. [...]w [...], - uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Postępowanie w niniejszej sprawie miało następujący przebieg. Jak wskazano powyżej decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., Nr [...], znak: [...] Prezydent [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę, szczegółowo opisanej inwestycji. Pismem z dnia 20 czerwca 2012 r. M. Ł. i J. Ł. złożyli wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ww. ostateczną decyzją pozwolenia na budowę. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r., Nr [...], znak: [...], Prezydent m. [...]wznowił postępowanie po myśli wniosku. Następnie organ ten decyzją z dnia [...]września 2012 r., Nr [...], znak: [...], odmówił uchylenia własnej decyzji pozwolenia na budowę z dnia [...] grudnia 2011 r., Nr [...]. W wyniku odwołania złożonego przez M. Ł. i J. Ł., Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., Nr [...], znak: [...], uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta m. [...] z dnia [...] września 2012 r., Nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji podniósł konieczność zbadania, zaistnienia w sprawie formalnych przesłanek umożliwiających wznowienie postępowania. Po przeprowadzeniu ponownego postępowania, Prezydent m. [...], decyzją z dnia [...] marca 2013 r., Nr [...], znak: [...], umorzył postępowanie wszczęte postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r., Nr [...], wznawiającym postępowanie w sprawie zakończonej ww. ostateczną decyzją pozwolenia na budowę. W wyniku odwołania złożonego przez M. Ł. i J. Ł., Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., Nr [...], znak: [...], uchylił decyzję Prezydenta m. [...] z dnia [...] marca 2013 r., Nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 listopada 2013 r., sygn. akt: VII SA/Wa 1675/13, oddalił skargę [...] Sp. k. z siedzibą w [...] na tę decyzję Wojewody [...]. Po kolejnym rozpoznaniu sprawy, organ pierwszej instancji, decyzją z dnia [...] marca 2014 r., Nr [...], znak: [...], odmówił uchylenia decyzji Prezydenta m. [...] z dnia [...] grudnia 2011 r., Nr [...]. W uzasadnieniu wskazał, że wprawdzie wnioskujący o wznowienie postępowania powołali się na ustawową przesłankę opisaną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., to jednak wskazana tam okoliczność braku udziału strony bez własnej winy, nie miała miejsca w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną. Nieruchomość, stanowiąca własność wnioskodawców, nie została objęta obszarem oddziaływania określonym w decyzji ostatecznej. W wyniku rozpoznania odwołania M. Ł. i J. Ł. zapadła opisana na wstępie, zaskarżona decyzja Wojewody [...]. W jej uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że decyzja Prezydenta m. [...] z dnia [...] marca 2014 r., Nr [...] nie odpowiada prawu, bowiem zapadła z istotnym naruszeniem procedury administracyjnej. Doszło do naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjny – przy kolejnym rozpoznaniu sprawy przed organem pierwszej instancji. M. Ł. i J. Ł. nie uzyskali informacji, że mogą w nim aktywnie uczestniczyć, składać wnioski dowodowe, czyli realizować prawo do czynnego udziału w postępowaniu, określone w art. 10 k.p.a. Z zasady zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu należy wyprowadzić wniosek, iż organ winien wstrzymać się z wydaniem decyzji do czasu złożenia przez stronę końcowego oświadczenia. Odmienne działanie organu stanowi naruszenie powyższej zasady. Wojewoda [...], przywołując treść art. 138 § 2 k.p.a., wskazał, że ten pozwala organowi drugiej instancji na przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w sytuacji, gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Sytuacja taka ma miejsce, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania lub gdy postępowanie takie zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Natomiast na organie odwoławczym spoczywa obowiązek skontrolowania, czy akt prawny, którego dotyczy odwołanie został wydany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Reasumując organ drugiej instancji stwierdził, że w sprawie nie zapewniono czynnego udziału wszystkim stronom postępowania, zatem nie miał innej możliwości, jak zastosować się do treści art. 138 § 2 k.p.a. Podkreślił, że zaistniałej wady postepowania pierwszoinstancyjnego nie można było usunąć w postępowaniu odwoławczym. Postępowanie administracyjne jest postępowaniem dwuinstancyjnym (art. 15 k.p.a.), a pozbawienie strony udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji prowadzi do uznania, że decyzja jest wadliwa (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 października 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 1138/08). Wojewoda [...] wskazał, że rozpatrując ponownie sprawę Prezydent m. [...] winien zapewnić stronom czynny udział w toczącym się postępowaniu, wyczerpująco ustosunkować się do wniosków i zastrzeżeń stron składanych w toku postępowania oraz ponownie przeanalizować zebrany w sprawie materiał dowodowy i uzasadnić swoje stanowisko. Skargę, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na powyższą decyzję wniosła [...] Spółka komandytowa z siedzibą w [...], dochodząc uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Skarżąca spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności: 1) art. 10 § 1, art. 12 § 1, art. 138 k.p.a. poprzez wydanie decyzji uchylającej i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, oraz 2) art. 148 § 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony w terminie. W uzasadnieniu skargi spółka podniosła, że Wojewoda [...] bezzasadnie uznał, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do naruszenia zasady czynnego udziału strony, a ewentualne uchybienie w tym zakresie mogło zostać usunięte w postępowaniu odwoławczym. Wojewoda [...], po raz kolejny uchylając i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, bezzasadnie przedłużył postępowanie administracyjne naruszając art. 12 § 1 k.p.a. Organ odwoławczy powinien, stosując art. 7 k.p.a., ponownie ocenić zebrany w sprawie materiał dowodowy z uwzględnieniem wszystkich ustaleń organu pierwszej instancji. Uchylanie się przez organ odwoławczy od merytorycznego rozpoznania sprawy jest wadliwe zarówno w kontekście powołanych przepisów prawa, oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, oraz stanowi podstawę do złożenia skargi na bezczynność organu i przewlekłość postępowania. Dodatkowo, uzasadniając skargę, skarżąca spółka odniosła się do merytorycznych okoliczności sprawy i wydanego pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem prawa, które zostanie poniżej omówione. Przedmiotem sądowej kontroli była decyzja kasatoryjna, oparta na dyspozycji art. art. 138 § 2 k.p.a. Doszło do uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, wobec stwierdzenia, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, miało miejsce naruszenie zasady procesowej wynikającej z art. 10 § 1 k.p.a. Sąd stwierdza - zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Organ, w okolicznościach niniejszej sprawy oraz w świetle przedstawionej argumentacji, opartej na tezie o naruszeniu zasady czynnego udziału stron w postępowaniu – art. 10 k.p.a., nie miał podstaw do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Jak stanowi przepis art. 138 § 2 k.p.a. - organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wyłącznie w przypadku, gdy organ pierwszej instancji uchylił się od rozpoznania sprawy nie prowadząc wymaganego przepisami postępowania wyjaśniającego organ odwoławczy nie ma kompetencji do konwalidowana tej wadliwości postępowania, natomiast ma kompetencje uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Decyzja kasacyjna wydawana jest zatem wtedy, gdy organ pierwszej instancji albo w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie brak jest podstaw do zastosowania przez organ przepisu art. 136 k.p.a., tj. przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania dowodowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2010 r. sygn. akt II OSK 253/09 niepublik.). Kompetencja organu odwoławczego do podejmowania decyzji kasacyjnych jest zatem ograniczona przesłankami ustawowymi. Organ odwoławczy stosując przepis art. 138 § 2 k.p.a. powinien w decyzji kasacyjnej uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie. Wskazany przepis stanowi odstępstwo od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy i dlatego niedopuszczalna jest jego wykładnia rozszerzająca. Decyzja kasacyjna, powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. - organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W ocenie Sądu, wskazane przez organ naruszenie art. 10 § 1 k.p.a., nie zostało powiązane z koniecznym do wyjaśnienia zakresem sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Naruszenie przepisu art. 10 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie zawiadomienia strony o zgromadzeniu materiału dowodowego, możliwości zapoznania się z nim oraz możliwości składania wniosków (w tym wniosków dowodowych) oceniać należy nie tylko z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej, ale także wpływu tego uchybienia na wynik sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2010 r. sygn. akt II OSK 881/10, lex nr 746920, uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2005 r. sygn. akt FPS 6/04, ONSAiWSA2005, z. 4, poz. 66). W orzecznictwie podkreśla się, że wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania może mieć miejsce, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, w szczególności wówczas, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego bądź, gdy postępowanie takie zostało przeprowadzone, lecz w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe. Pojęcie rażącego naruszenia prawa, nie zostało zdefiniowane ustawowo, ale funkcjonuje na jego tle zarówno w orzecznictwie i doktrynie ugruntowana wykładnia. Przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki, które to naruszenie wywołuje. Organ drugiej instancji w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia ograniczył się do tezy o stwierdzeniu rażącego naruszenia przepisu art. 10 § 1 k.p.a. Nie zbadał jednak, czy i w jaki sposób naruszenie to wpłynęło na wynik postępowania - decyzję wydaną przez organ pierwszej instancji oraz prawo strony do czynnego udziału w postępowaniu. Sąd stwierdza - w okolicznościach niniejszej sprawy konieczne było, co najmniej podjęcie przez organ odwoławczy działań zmierzających do konwalidowania ww. naruszenia. M.Ł. i J. Ł. w odwołaniu podnieśli, że nie zostali zawiadomieni o możliwości składania wyjaśnień i zgłaszania dowodów w sprawie. Tym samym na etapie postępowania odwoławczego należało umożliwić stronom zapoznanie się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, zobowiązać do wskazania wniosków dowodowych. Tymi czynnościami organ drugiej instancji nie naruszyłby zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wynikającej z art. 15 k.p.a. Dopiero stanowisko odwołujących się, sprecyzowane po ww. czynnościach, dałoby podstawę do oceny stopnia naruszenia przepisów procesowych przed organem pierwszej instancji i wpływu na prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia. Organ drugiej instancji rozpoznając sprawę powinien mieć na uwadze także jej przedmiot i wieloletni przebieg. W okolicznościach niniejszej sprawy organ odwoławczy wydając decyzję o charakterze kasacyjnym, co najmniej przedwcześnie uchylił się od obowiązku merytorycznego rozpoznania sprawy i ochrony także innych zasad postępowania administracyjnego - zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). Rozpoznając sprawę ponownie organ, będzie miał na uwadze powyższe wskazania Sądu. Dokona ponownej oceny naruszeń procesowych w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji organu drugiej instancji. W przypadku braku podstaw do ustalenia ich kwalifikowanego charakteru, przystąpi do merytorycznego rozpoznania sprawy w jej całokształcie, rozważając zarzuty materialnoprawne podniesione w odwołaniu. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art. 145 § 1 pkt. 1 lit c, art. 152 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).