VII SA/Wa 1365/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Asesor WSA Karolina Kisielewicz, Sędzia WSA Bożena Marciniak ( spr.), Protokolant spec. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2017 r. sprawy ze skargi D. K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę Decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r., znak: [...], Minister Infrastruktury i Budownictwa, po rozpatrzeniu wniosku D. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej własną decyzją z [...] listopada 2016 r., znak: [...], odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] lipca 2015 r., znak: [...], uchylającej w części i w tym zakresie odmawiającej wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, uchylającej w części i orzekającej w tym zakresie co do istoty sprawy, a w pozostałej części utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2014 r. Nr [...], znak: [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi krajowej nr [...] (droga klasy ekspresowej) na odcinku P. (istniejący węzeł "P." na autostradzie [...]) – W. (projektowany węzeł "M.") od km 1+605 do km 17+480, realizowanej pn. "Budowa drogi [...] P. ([...] węzeł "P." - d. "G.") – W. ([...] węzeł "W."), odcinek P.(węzeł "P." - d. "G.") – W. (węzeł "M." - d. "W.") - utrzymał ww. decyzję w mocy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa złożył D. K.. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym i prawnym; Decyzją z [...] listopada 2014 r., Nr [...], znak: [...], Wojewoda [...] zezwolił na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi krajowej nr [...] (droga klasy ekspresowej) na odcinku P. (istniejący węzeł "P." na autostradzie [...]) – W.(projektowany węzeł "M.") od km 1+605 do km 17+480 realizowanej pn, "Budowa drogi [...] P. ([...] węzeł "P." - d. "Gł.") – W. ([...] W. "W."), odcinek P.(węzeł "P. Z." - d. "G.") – W. (węzeł "M." - d. "W.). Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., znak: [...], Minister Infrastruktury i Rozwoju uchylił w części i odmówił w tym zakresie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, uchylił w części i orzekł w tym zakresie co do istoty sprawy oraz utrzymał w mocy w pozostałym zakresie decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2014 r. Pismem z 17 sierpnia 2017 r., D.K. wniósł o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją z [...] lipca 2015 r. podnosząc liczne nieprawidłowości dotyczące podziału będącej jego własnością działki i błędne ustalenia organu w zakresie wielkości dzielonych działek. Postanowieniem z [...] marca 2016 r., znak: [...], Minister Infrastruktury i Budownictwa wznowił, na wniosek D.K., postępowanie administracyjne zakończone ww. decyzją z [...] lipca 2015 r. Decyzją z dnia [...] listopada 2016 r., znak: [...], Minister Infrastruktury i Budownictwa odmówił, na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 oraz art. 150 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, uchylenia decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] lipca 2015 r. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją złożył D. K.. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r., znak: [...], Minister Infrastruktury i Budownictwa utrzymał w mocy własną decyzję z [...] listopada 2016 r. W uzasadnieniu ww. rozstrzygnięcia organ wskazał, iż podstawę wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie stanowił art. 145 § 1 pkt 4 kpa. W ocenie organu, powyższa przesłanka wznowieniowa w tej sprawie nie zaistniała. Minister podniósł, iż kontrolowane w postępowaniu wznowieniowym decyzje zostały wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 687, ze zm.), która w sposób szczególny reguluje sposób zawiadomienia stron postępowania o wszczęciu postępowania, jak i o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Następnie podniósł, iż w aktach organu I instancji znajdują się wypisy z rejestru gruntów dla działek z obrębu [...] B., gmina S. - obszar wiejski, wchodzących w zakres przedmiotowej inwestycji, wydane w dniu [...] grudnia 2013 r. przez Starostę P., z których wynika, że właścicielem działki o nr ewid. [...] jest D.B. K.. Przy czym w ww. wypisie nie widnieje adres jej właściciela. Organ podzielił stanowisko organu I instancji, iż ani inwestor, ani też organ orzekający nie mają obowiązku weryfikacji danych zawartych w ewidencji gruntów pełniących funkcję katastru, a o prawidłowość i aktualność danych zawartych w katastrze nieruchomości powinien zadbać sam wnioskodawca. Wskazał, iż wnioskodawca został zawiadomiony o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji dla omawianego przedsięwzięcia drogowego, o wydaniu decyzji, jak i o innych czynnościach procesowych podejmowanych w sprawie dotyczącej omawianego przedsięwzięcia drogowego w sposób określony w art. 11d ust. 5 i art. 11f ust. 3 specustawy drogowej. Organ wskazał, iż we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wnioskodawca kwestionuje ustaloną powierzchnię działki o nr ewid. [...], wskazując, iż jest to wynik wadliwie wykonanych czynności pomiarowych przez geodetę, nieuczestniczenia wnioskodawcy przy ich wykonywaniu oraz błędów i braku staranności "urzędów państwowych i urzędników". W oparciu o powyższe wnioskodawca podnosi wadliwość zatwierdzonego kwestionowanymi decyzjami podziału ww. nieruchomości, a w konsekwencji wadliwość decyzji wznowieniowej. W ocenie organu, zarzuty te dotyczące w swej istocie rzekomych nieprawidłowości dotyczących wytyczenia granic nieruchomości o nr ewid. [...] oraz jej podziału dokonanego na mocy decyzji ostatecznej z [...] lipca 2015 r. ze względu na ich charakter nie mogą wpłynąć na ocenę konieczności uchylenia tej decyzji z uwagi na zaistnienie przesłanki, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Na marginesie organ podniósł, że działalność Starosty P. w sprawie prowadzenia ewidencji, wynikająca z przepisów Prawa geodezyjnego i kartograficznego, nie może być przedmiotem postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, jak i badania w postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym wznowienia tego postępowania. Również czynności podejmowane w związku z wykonywaniem prac geodezyjnych nie są częścią tego postępowania. Organ wskazał również, iż w świetle specustawy drogowej, organ wydający decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie jest uprawniony do kwestionowania dokumentacji geodezyjno - kartograficznej, opatrzonej stosownymi klauzulami powiatowego ośrodka dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej. Zaznaczył ponadto, iż przedłożona przez inwestora dokumentacja geodezyjno - kartograficzna została sporządzona przez uprawnionego geodetę i przyjęta w dniu [...] grudnia 2012 r. pod nr [...] do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego prowadzonego przez Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Starostwa Powiatowego w P.. Wskazał również, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, iż ustalanie przebiegu granicy w razie powstania sporu co do przebiegu granicy następuje w odrębnym postępowaniu - administracyjnym lub sądowym. Odnosząc się do zarzutu braku wszechstronnego i wnikliwego rozpatrzenia materiału dowodowego Minister wskazał, iż postępowania dowodowego zależy od przedmiotu sprawy administracyjnej. W ocenie organu, w niniejszej sprawie postępowanie zostało przeprowadzone prawidłowo, tj. zgodnie z wymogami kpa. W szczególności rozpatrzono wniosek D. K. o wznowienie postępowania, przeprowadzono postępowanie wyjaśniające w niezbędnym zakresie, jak również rozpoznano zarzuty podniesione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] kwietnia 2017 r. złożył D. K. wnosząc o jej uchylenie w całości oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W skardze zarzucono zaskarżonej decyzji: 1) obrazę prawa postępowania administracyjnego przez błędną jego wykładnię, a w szczególności poprzez odmowę zastosowania art. 145 § 1 kpa w związku z art. 151 § 1 pkt 2 kpa, tj. uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, co powoduje złamanie art. 6 kpa poprzez arbitralną odmowę uchylenia decyzji dotychczasowej i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy, 2) obrazę art. 7,8, 9 i 10 §1 kpa w zw. z art. 79 § 1 kpa i 156 § 1 pkt. 2 kpa poprzez uniemożliwienie skarżącemu udziału w czynnościach geodezyjnych, przez co nie zebrano w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nie ustalono wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie, 3) obrazę art. 7 i art. 77 §1 kpa poprzez brak wszechstronnego i wnikliwego rozpatrzenia materiału dowodowego zebranego w toku postępowania, mając na względzie bezzasadne przyjęcie wyjaśnień geodety Pana M. P. co do sposobu wykonania czynności pomiarowych działki nr [...] i braku stawiennictwa skarżącego w terminie i miejscu czynności geodezyjnych oraz wyjaśnień Starosty P. jako wiarygodnych co do ustaleń faktycznych sprawy, mających wpływ na wynik postępowania i rozstrzygnięcia sprawy z pominięciem wyjaśnień i dowodów wskazanych przez skarżącego w tymże postępowaniu; 4) obrazę bezpośrednio ustawy zasadniczej, a w szczególności poprzez naruszenie art. 21 i 64 Konstytucji RP, poprzez naruszenie istoty prawa własności nieruchomości w następstwie błędnego ustalenia granic działki wywłaszczonej oraz art. 153 Kodeksu cywilnego poprzez odmowę przyjęcia oceny stanu prawnego granic działki wywłaszczonej według ostatniego spokojnego stanu posiadania. W obszernym uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację na poparcie podniesionych w niej zarzutów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższa ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718, ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem wydane w sprawie rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa, którą organ odwoławczy utrzymał w mocy własną decyzję z [...] listopada 2016 roku o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2015 r. uchylającej w części i w tym zakresie odmawiającej wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, uchylającej w części i orzekającej w tym zakresie co do istoty sprawy, a w pozostałej części utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2014 r. Nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi krajowej nr [...] (droga klasy ekspresowej) na odcinku P. (istniejący węzeł "P." na autostradzie [...])-W. (projektowany węzeł "M.) od km 1+605 do km 17+480, realizowanej pn. "Budowa drogi [...] P. ([...] węzeł "P." - d. "G.") – W. ( [...] węzeł "W."), odcinek P. (węzeł "P." - d. "G.") – W. (węzeł "M." - d. "W."). Na wstępie podnieść trzeba, iż kontrolowana przez Sąd decyzja wydana została w trybie wznowienia postępowania. Tryb ten stwarza prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie zwykłe, w którym zapadła ta decyzja dotknięte było kwalifikowaną wadliwością prawną przewidzianą, między innymi, w art. 145 § 1 kpa. Postępowanie wznowieniowe ma więc własną, odrębną podstawę prawną i polega na ponownym rozpatrzeniu sprawy zakończonej decyzją ostateczną w celu sprawdzenia, czy któraś z wad wymienionych w art. 145 § 1 pkt 1-8 kpa nie wpłynęła na treść decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Istotne jest przy tym, iż wznowienie postępowania jest nadzwyczajnym środkiem procesowym i stanowi odstępstwo od ustanowionej w art. 16 § 1 kpa ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznej. Z tej przyczyny tryb ten może być stosowany tylko w ściśle określonych w ustawie przypadkach i po spełnieniu koniecznych warunków. W rozpatrywanej sprawie podstawę wniosku skarżącego o wznowienie postępowania stanowił art. 145 § 1 pkt 4 kpa, zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Sąd podziela stanowisko organu, iż w rozpatrywanej sprawie nie można stwierdzić aby skarżący bez swojej winy nie brał udziału w postępowaniu zakończonym decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Akta sprawy potwierdzają, iż w wypisie z ewidencji gruntów dla nieruchomości należącej do skarżącego nie było informacji dotyczącej jego adresu. Rację ma organ, iż w postępowaniu o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej ani inwestor ani też organ orzekający nie mają obowiązku weryfikacji danych zawartych w ewidencji gruntów pełniących funkcję katastru. To skarżący powinien we własnym zakresie zadbać o prawidłowość i aktualność danych zawartych w katastrze nieruchomości. Akta sprawy potwierdzają również, iż skarżący został zawiadomiony o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji dla budowy przedmiotowej drogi, o wydaniu tej decyzji, jak i o innych czynnościach procesowych podejmowanych w sprawie dotyczącej omawianego przedsięwzięcia drogowego w sposób określony w art. 11d ust. 5 i art. 11f ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, zwanej dalej "specustawą drogową", to jest w drodze obwieszczeń. W tej sytuacji niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 kpa w związku z art. 151 § 1 pkt 2 kpa. Na uwzględnienie nie zasługują również pozostałe zarzuty skargi, to jest zarzuty naruszenia art. 7, 8, 9 i 10 § 1 kpa w zw. z art. 79 § 1 kpa i art. 156 § 1 pkt 2 kpa a także art. 21 i 64 Konstytucji RP oraz art. 153 Kodeksu cywilnego. Naruszenia powołanych przepisów skarżący upatruje w oparciu się przez organ na błędnych pomiarach geodezyjnych działek, wadliwym przeprowadzeniu przez geodetę czynności geodezyjnych oraz naruszenia istoty prawa własności w następstwie błędnego ustalenia granic działki wywłaszczonej. Odnosząc się do powyższego podkreślić trzeba, iż celem przedmiotowego postępowania była ocena decyzji ostatecznej wyłącznie pod kątem zaistnienia przesłanki wznowienia określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Badaniu organu w przedmiotowym postępowaniu nie mogła natomiast podlegać ani działalność starosty w sprawie prowadzenia ewidencji gruntów, ani czynności związane z wykonywaniem prac geodezyjnych, gdyż kwestie te pozostają poza zakresem postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Postępowanie w trybie specustawy drogowej inicjowane jest wnioskiem inwestora. Po otrzymaniu takiego wniosku organ zobligowany jest do zbadania jego kompletności. Poza zakresem jego kompetencji pozostaje natomiast możność kwestionowania otrzymanej dokumentacji geodezyjno - kartograficznej, opatrzonej stosownymi klauzulami powiatowego ośrodka dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 września 2013 r., sygn. akt II OSK 1593/13, oraz z dnia 27 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 208/12). Z akt sprawy wynika, iż przedłożona przez inwestora dokumentacja geodezyjno - kartograficzna została sporządzona przez uprawnionego geodetę i przyjęta w dniu [...] grudnia 2012 r. (pod nr [...]) do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego prowadzonego przez Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Starostwa Powiatowego w P.. Opracowanie takiej dokumentacji należy do osób posiadających w tym zakresie stosowne uprawnienia, o czym stanowi art. 43 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 1 i art. 11 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1629, ze zm.), zwanej dalej "Prawem geodezyjnym i kartograficznym". Ponadto, osoby te są obowiązane wykonywać swoje zadania z należytą starannością zgodnie z zasadami współczesnej wiedzy technicznej i obowiązującymi przepisami prawa (art. 42 ust. 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego). Ponadto, jak trafnie wskazał organ, zgodnie z art. 76 § 1 kpa, dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Wobec powyższego, Sąd podzielił stanowisko organu, iż złożona przez inwestora dokumentacja geodezyjno - kartograficzna sporządzona przez uprawnionego geodetę i przyjęta do zasobu Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w P. jest dokumentem urzędowym i korzysta z domniemania prawdziwości przewidzianego w art. 76 kpa. Rację ma również organ, iż projekty podziału nieruchomości są sporządzane m.in. na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. z 2004 r., Nr 268, poz. 2663). W konsekwencji, nie można przyjmować granic nieruchomości w wyniku uwzględnienia istniejącego stanu faktycznego, nieujawnionego w ewidencji gruntów i budynków lub księdze wieczystej. Brak jest dla takiego działania podstaw prawnych. Granice nieruchomości podlegającej podziałowi należy przyjąć w takim kształcie, jaki wynika ze stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej lub odpowiednio ewidencji gruntów i budynków, na zasadach i w kolejności opisanej w ww. rozporządzeniu. Ustalanie przebiegu granicy w razie powstania sporu co do tego przebiegu następuje w odrębnym postępowaniu - administracyjnym lub sądowym. Postępowanie to ma na celu ustalenie przebiegu granic określonej nieruchomości z przyległymi nieruchomościami lub innymi gruntami przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. Takie rozgraniczenie dokonywane jest przez wójtów lub prezydentów miast i wówczas – zgodnie z art. 31 Prawa geodezyjnego i katrograficznego - czynności ustalania przebiegu granic wykonuje geodeta upoważniony przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), biorąc pod uwagę znaki i ślady graniczne, mapy i inne dokumenty oraz punkty osnowy geodezyjnej, a jeżeli jest brak takich danych, lub są one niewystarczające albo sprzeczne, ustala się przebieg granicy na podstawie zgodnego oświadczenia stron lub jednej strony, gdy druga strona w toku postępowania oświadczenia nie składa i nie kwestionuje przebiegu granicy. Ten tryb postępowania dotyczy jednak wyłącznie postępowania rozgraniczeniowego, a nie sporządzania mapy z projektem podziału, czy też zatwierdzania takiego podziału przez właściwy organ na mocy przepisu szczególnego specustawy drogowej. Sąd nie podzielił również zarzutu naruszenia art. 7 i 77 § 1 kpa. Jak już wyżej podniesiono, postępowanie wznowieniowe nie jest kontynuacją postępowania zwykłego, instancyjnego, a w konsekwencji nie daje ono podstaw do pełnej merytorycznej oceny decyzji ostatecznej. W postępowaniu wznowieniowym nie podlegają kontroli te okoliczności i fakty, które zostały już zbadane w postępowaniu zwykłym prowadzącym do wydania decyzji ostatecznej. Jego istotą jest wyłącznie zbadanie i ocena, czy postępowanie zakończone decyzją ostateczną nie było dotknięte którąkolwiek z wad wymienionych w art. 145 § 1, 145a oraz 145b kpa. W ocenie Sądu, powyższe reguły zostały w niniejszym postępowaniu zachowane, a wydanie zaskarżonej decyzji poprzedziło zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego niezbędnego do rozstrzygnięcia sprawy. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718, ze zm.), orzekł jak sentencji.