VII SA/Wa 1366/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak, , Protokolant sekr. sąd. Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] maja 2010 r. znak: [...] w przedmiocie zezwolenia na wykonanie zjazdu. skargę oddala Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] marca 2010 r. znak [...] na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku J. B. o wyrażenie zgody na wykonanie przebudowy zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] w D. do parametrów zjazdu publicznego, zezwolił na wykonanie przebudowy istniejącego zjazdu indywidualnego z drogi krajowej na następujących warunkach: I. zjazd usytuowany będzie w dotychczasowym miejscu tj. przy granicy z działką nr [...], II. zjazd spełniać winien następujące parametry techniczne: 1. max. szerokość zjazdu 7,00 m (utwardzona szer. zjazdu 5,50 m + 2 x 0,75 m pobocza), 2. krawędź nawierzchni zjazdu na połączeniu z drogą główną należy wyokrąglić łukiem min. 5,00 m, 3. pochylenie podłużne zjazdu dostosować do spadku poprzecznego drogi krajowej, 4. nawierzchnię zjazdu w obrębie pasa drogowego należy wykonać jako bitumiczną, 5. zjazd obsługiwać będzie wyłącznie jeden kierunek ruchu relacji [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, iż do działki nr [...] w D. istnieje zjazd indywidualny, który ma zostać przebudowany na zjazd publiczny na rzecz dojazdu do budynku handlowo-usługowego, zgodnie z postanowieniem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] stycznia 2007 r. znak [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] maja 2010 r. znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpoznaniu wniosku J. B. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy powyższą decyzję. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ stwierdził, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Z przepisu tego wynika, że budowa lub przebudowa zjazdu poza przypadkami budowy lub przebudowy drogi należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację lub przebudowę zjazdu. Organ zauważył, iż droga krajowa nr [...], do której przylega przedmiotowy zjazd, została zakwalifikowana zarządzeniem nr 80 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych do dróg głównych ruchu przyspieszonego (GP). Drogę tę charakteryzuje duże natężenie ruchu, gdyż wg generalnego pomiaru ruchu w 2005 r. wynosiło ono 7330 pojazdów na dobę i było wyższe od zamierzonego w 2000 r. o ponad 30% (5613 poj./dobę). Przy uwzględnieniu gospodarczego charakteru tego ruchu można obliczyć, że miarodajne natężenie ruchu wynosi 660 pojazdów na godzinę. Organ poinformował, że w każdym przypadku rozstrzygania sprawy dotyczącej zjazdów jest zobowiązany wyważyć słuszny interes obywatela i interes społeczny (art. 7 k.p.a.), mając na uwadze, iż bezspornym wyznacznikiem interesu społecznego jest bezpieczeństwo ruchu drogowego, gdyż jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 14 kwietnia 2003 r. sygn. akt II SA 3119/01 (niepubl.), zasada bezpieczeństwa w ruchy drogowym jest niewątpliwie naczelnym kryterium wyrażania zgody na zjazd i może wpływać na uprawnienia właściciela działki w swobodnym korzystaniu ze swojej własności. W świetle art. 140 k.c. prawo własności nie jest prawem absolutnym i może doznawać szeregu ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa. Do takich przepisów należą przepisy ustawy o drogach publicznych i przepisy wykonawcze do tej ustawy. Organ wskazał, iż stosownie do § 77 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430), zjazd powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany m.in. do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze. Ponadto, zgodnie z § 113 ust. 4 ww. rozporządzenia - określającego zasady połączenia obiektu lub urządzenia obsługi uczestników ruchu z drogą - na drogach klasy GP, na których miarodajne natężenie ruchu jest większe niż 400 pojazdów na godzinę, w obrębie wyjazdu z drogi do tych urządzeń należy zapewnić dodatkowy pas ruchu dla skrętów w lewo. W ocenie organu, w niniejszej sprawie brak jest możliwości wykonania na przedmiotowym odcinku drogi krajowej dodatkowego pasa ruchu dla pojazdów skręcających w lewo z drogi do działki nr [...]. Organ stwierdził także, iż zjazd publiczny obsługuje znacznie większy ruch pojazdów wygenerowany przez planowaną inwestycję, niż zjazd indywidualny. Z tych względów organ zdecydował, że przedmiotowy zjazd będzie obsługiwać wyłącznie jeden kierunek ruchu ([...]). Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J. B. Skarżący wyraził niezadowolenie z treści warunku zawartego w pkt 5 decyzji z dnia [...] marca 2010 r., zgodnie z którym zjazd obsługiwać będzie wyłącznie jeden kierunek relacji [...], co likwiduje istniejącą obsługę relacji [...]. Zarzucił, iż zaskarżona decyzja jest niesprawiedliwa i społecznie krzywdząca. Wskazał, że obecnie do działki nr [...], jak i do działek sąsiednich w miejscowości D., możliwy jest zjazd z dwóch kierunków ruchu drogi krajowej nr [...], a sąsiednie zjazdy publiczne także nie mają żadnych ograniczeń. Skarżący zarzucił, iż wskazany przez organ § 77 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie dotyczy projektu zjazdu, który został uzgodniony pismem z dnia 7 sierpnia 2008 r. Projekt ten nie przewidywał ograniczeń w funkcjonowaniu zjazdu. Skarżący stwierdził, że przepisy § 113 ww. rozporządzenia dotyczą połączenia obiektów i urządzeń obsługi uczestników ruchu wymienionych w § 110 z drogą. Planowane usługi inwestora nie należą natomiast do obiektów i urządzeń obsługi uczestników ruchu. Ponadto, § 113 ust. 4 dotyczy dróg o prędkości miarodajnej większej, niż 70 km/h, zaś na rozpatrywanym odcinku drogi prędkość jest ograniczona do 40 km/h. Zdaniem skarżącego, nie ma podstaw prawnych do wymogu wykonania dodatkowego pasa ruchu dla skrętu w lewo na drogach o prędkości mniejszej niż 70 km/h. W ocenie skarżącego, sprawa nie została rozpatrzona zgodnie z art. 7 k.p.a., gdyż organ nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Skarżący podał, iż w uzasadnieniu decyzji organ przytoczył wartości natężeń ruchu drogowego, które nie dotyczą miejsca rozpatrywanego zjazdu, a stwierdzenie, iż zjazd publiczny obsługuje znacznie większy ruch pojazdów wygenerowany przez planowaną inwestycję, niż zjazd indywidualny pozbawione jest wiarygodnych dowodów. Skarżący zarzucił także, iż organ przytoczył podstawy prawne, które nie stanowią o konieczności likwidacji istniejących relacji lewoskrętnych na zjeździe inwestora. Stwierdził, że wszystkie sąsiadujące działki posiadają zjazdy z dwukierunkowym dostępem do drogi krajowej nr [...], co dowodzi niezgodności decyzji z art. 7 k.p.a. Skarżący podniósł ponadto, iż zaskarżona decyzja nie uwzględnia ważnych kwestii poruszonych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, dotyczących: - ingerencji w planowane kosztowne zamierzenia inwestycyjne, - funkcjonowania istniejącego zjazdu publicznego po drugiej stronie jezdni, - słusznego interesu społecznego i obywateli, tj. właścicieli sąsiednich posesji posiadających zjazdy dwukierunkowe. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W rozpatrywanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły. Sąd kontrolował decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] maja 2010 r. znak [...], utrzymującą w mocy decyzję tego organu z dnia [...] marca 2010 r. znak [...] zezwalającą na wykonanie przebudowy istniejącego zjazdu indywidualnego, z zachowaniem określonych warunków. Podstawę materialnoprawną kwestionowanej decyzji stanowił art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, z którego wynika, że budowa zjazdu, a zatem połączenia drogi publicznej z nieruchomością położoną bezpośrednio przy drodze, wymaga uzyskania przez właściciela lub użytkownika nieruchomości zezwolenia zarządcy drogi, wydawanego w drodze decyzji, na lokalizację zjazdu. Przepisy powyższej ustawy nie określają wprost przesłanek wyrażenia zgody na wykonanie zjazdu w określonym miejscu, jednak w art. 29 ust. 4 ustawodawca wskazał, że zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Wymogi te określone zostały w powołanym przez organ rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Jedną z podstawowych zasad - w odniesieniu do zjazdów z drogi - wymienia § 77 ww. rozporządzenia, w myśl którego zjazd powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze oraz wymagań ruchu pieszych. Zjazdy nie mogą być wykonane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, w szczególności w obszarze oddziaływania skrzyżowania (§ 113 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia) i w miejscu, w którym nie jest zapewniona wymagana widoczność wjazdu na drogę (art. 113 ust. 7 pkt 2 rozporządzenia) oraz na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu (§ 113 ust. 7 pkt 5 rozporządzenia). Słusznie w zaskarżonej decyzji organ przyjął, że zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest podstawowym kryterium wyrażania zgody na wykonanie zjazdów z dróg publicznych. Może wprawdzie negatywnie wpływać na uprawnienia właściciela działki w swobodnym korzystaniu z jego własności, jednak prawo własności może doznawać szeregu ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa. Konstytucja RP w art. 21 i art. 64 gwarantuje obywatelom prawo własności i jego ochronę. Jednak dopuszcza istnienie sytuacji, w których ta ochrona korzysta z ograniczeń w drodze ustawy, w jakich nie narusza ona istoty prawa własności (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Ograniczenie prawa własności, z jakim mamy do czynienia w niniejszej sprawie, uwzględnia wymagania przewidziane w powołanym wyżej art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, jak i ogólne zasady wynikające z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Do takich norm prawnych należą m. in. przepisy ustawy o drogach publicznych oraz akty wykonawcze do tej ustawy. Przepisy te nie gwarantują każdemu właścicielowi nieruchomości przylegającej do drogi publicznej bezpośredniego zjazdu na tę drogę. Na drodze klasy GP zjazdy mogą być stosowane, w sytuacjach określonych w § 9 ust. 1 pkt 3 powołanego rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej. Stanowi on, że w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego (...) stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości. Wskazując na powyższe przepisy należy stwierdzić, że wyrażenie zgody na wykonanie zjazdu przez właściwy organ administracji publicznej następuje w ramach uznania administracyjnego i granice tego uznania wyznacza m. in. art. 7 k.p.a., wskazujący na interes społeczny i słuszny interes obywatela. W niniejszej sprawie, z faktu graniczenia przedmiotowej nieruchomości z drogą krajową nie można wywodzić konieczności zapewnienia jej dostępu do tej drogi poprzez zjazd obsługujący obydwa kierunki ruchu. Pojęcie dostępu do drogi zostało zdefiniowane w art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zgodnie z którym dostęp do drogi publicznej to bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności gruntowej. Analogicznie zdefiniowane jest pojęcie dostępu do drogi publicznej w art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Względy bezpieczeństwa ruchu drogowego, jak słusznie przyjął organ, przemawiają za tym, aby lokalizowanie zjazdów z dróg krajowych miało miejsce tylko w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma możliwości zapewnienia jakiegokolwiek innego dojazdu do działki oraz niemożliwe jest ustanowienie służebności gruntowej na nieruchomościach sąsiednich (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2001 r., sygn. akt II SA 2438/00). W rozpatrywanej sprawie nie zaistniała taka wyjątkowa sytuacja, przemawiająca za ewentualnym uwzględnieniem żądania strony, ze względu na fakt, iż działka skarżącego nr [...] posiada możliwość dostępu do drogi publicznej przez zjazd obsługujący drugi kierunek ruchu, tj. kierunek relacji [...]. Działka ta ma bowiem powiązanie z drogą krajową nr [...] przez sąsiednią działkę nr [...], która posiada zjazd publiczny w obu kierunkach, co skarżący potwierdził podczas rozprawy sądowej w dniu 28 stycznia 2011 r. Ze znajdującego się w aktach sprawy wypisu skróconego z rejestru gruntów wynika natomiast, że skarżący jest współwłaścicielem działki nr [...]. Zatem, biorąc pod uwagę względy bezpieczeństwa ruchu, związane ze znaczną intensywnością ruchu drogowego na drodze krajowej nr [...] zakwalifikowanej do dróg głównych ruchu przyspieszonego (GP), należy stwierdzić, iż organ prawidłowo przyjął, aby przedmiotowy zjazd obsługiwał wyłącznie jeden kierunek ruchu. Z tych przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd skargę oddalił.