VII SA/Wa 1366/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Groński, Sędziowie sędzia WSA Wojciech Sawczuk, sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (spr.), Protokolant ref. staż. Beata Markiewicz-Saab, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru budowy zbiornika na nieczystości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz skarżącego [...] kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi złożonej przez [...] (dalej: strona, skarżący, inwestor) jest decyzja Wojewody [...] (dalej: organ odwoławczy, organ II instancji, Wojewoda) z [...] kwietnia 2019 r. Nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Starosty [...] (dalej: Starosta, organ I instancji) z [...] września 2017 r. Nr [...], wnoszącą sprzeciw w sprawie przyjęcia zgłoszenia budowy zbiornika na nieczystości na działce nr ew. [...], obręb [...] w [...]. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 12 lipca 2017 r. skarżący złożył w Starostwie Powiatowym w [...] zgłoszenie budowy zbiornika - szamba na działce nr ew. [...], obręb [...], położonej w [...]. Postanowieniem z [...] sierpnia 2017 r. Nr [...] Starosta wezwał skarżącego do uzupełnienia zgłoszenia w terminie 30 dni. W wykonaniu ww. postanowienia skarżący 21 sierpnia 2017 r. złożył pismo, w którym wskazał, że zamierzona inwestycja w zakresie zagospodarowania ścieków będzie realizowana zgodnie z dołączonym do zgłoszenia opracowaniem projektowym zatytułowanym: "Odprowadzenie i zagospodarowanie ścieków z posesji przy ul. [...] w [...] ", obejmującym: a) projektowany zbiornik gnilny Dn. = 1,50 m i wysokości użytkowej Hu=1,60 m o pojemności użytkowej Vu=2,83 m³; zbiornik szczelny o konstrukcji z kręgów żelbetowych i wybetonowanym dnie; b) projektowaną przepompownię ścieków Dn. = 1,20 m, Hu=1,00 m, Vu=1,13 m³; c) istniejący zbiornik gnilny analogicznie jak w punkcie a; d) istniejący zbiornik ziemny ze skarpami w gruncie gliniastym, będący odbiornikiem ścieków po redukcji ich zanieczyszczeń, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków jakie należy spełnić przy wprowadzeniu ścieków do wód lub ziemi oraz substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego, o wymiarach 10 m x 23 m, głębokości 1,20 m i pojemności 200 m³. Skarżący wraz z ww. dokumentacją złożył również decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr [...] z [...] czerwca 2017 r. zezwalającą mu - z punktu widzenia konserwatorskiego - na działania, polegające na budowie szamba na terenie zespołu architektoniczno-produkcyjnego dawnego gospodarstwa strony, położnego przy ul. [...] w [...]. Decyzją z [...] września 2017 r. Nr [...] Starosta, działając na podstawie art. 30 ust. 5c oraz art. 82 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. (Dz.U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm., dalej: p.b.) wniósł sprzeciw w sprawie przyjęcia zgłoszenia budowy zbiornika – szamba na działce nr ew. [...], obręb [...] w [...]. Organ I instancji wskazał, że nie zostały spełnione przez zgłaszającego wszystkie wymagane warunki. Inwestor nie przedstawił żądanych szkiców i rysunków jednoznacznie określających planowaną inwestycję. Poza tym organ I instancji nie stwierdził zgodności z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego na terenie, na którym znajduje się przedmiotowa działka. Na skutek odwołania skarżącego Wojewoda decyzją z [...] października 2017 r. Nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty, wskazując na niezgodność planowanej inwestycji z ustaleniami planu miejscowego, która stanowi samodzielną podstawę z art. 30 ust. 6 pkt 2 p.b. do zgłoszenia sprzeciwu. Skarżący od powyższej decyzji wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 27 września 2018 r. w sprawie VII SA/Wa 2890/17 uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w rozpoznawanej sprawie organ na podstawie treści opracowania projektowego, otrzymanego wraz ze zgłoszeniem, dokonał oceny, że przedmiotowe zamierzenie budowlane jest w sposób oczywisty sprzeczne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym na terenie obejmującym działkę inwestora. Skarżący chce bowiem zrealizować inwestycję polegającą na budowie szamba, w którym ścieki będą docelowo odprowadzane do zbiornika ziemnego ze skarpami w gruncie gliniastym, będącym odbiornikiem ścieków po redukcji ich zanieczyszczeń, podczas gdy plan miejscowy stanowi, że dla działek bez dostępu do miejskiej kanalizacji dopuszcza się tymczasowe gromadzenie ścieków w zbiornikach bezodpływowych na terenie nieruchomości i bezzwłoczne przyłączenie do sieci kanalizacyjnej po oddaniu jej do eksploatacji. W ocenie Sądu orzekającego w sprawie VII SA/Wa 2890/17 zaskarżone rozstrzygnięcie jest wadliwe, ponieważ organ oparł je na literalnej wykładni postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i bez wystarczającego ustalenia istoty zamierzenia budowalnego objętego zgłoszeniem. Z opracowania pt. "Odprowadzenie i zagospodarowanie ścieków z posesji przy ul. [...] wynika, że zbiornik na ścieki objęty zgłoszeniem ma być elementem systemu zagospodarowania ścieków w ramach posesji skarżącego, na który mają się składać: a) dwa zbiorniki gnilne (istniejący i objęty zgłoszeniem), b) projektowana przepompownia ścieków, przy pomocy której ścieki ze zbiorników gnilnych mają być przetłaczane do zbiornika ziemnego, c) istniejący zbiornik ziemny szczelny w gruncie gliniastym, przewidywany do wykorzystania na oczyszczalnię bagienno-korzeniową. Tymczasem w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, że w sytuacji, gdy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustalono (w ramach uregulowania zagospodarowania ścieków) wymóg stosowania na terenach nieskanalizowanych szczelnych zbiorników do gromadzenia ścieków, to ta okoliczność nie przesądza o tym, że inwestorzy nie mają prawa do budowy technicznie odpowiedniej i w korzystniejszy sposób zapewniającej wymogi ekologii inwestycji, polegającej na budowie urządzeń stanowiących przydomowe oczyszczalnie ścieków. Należy wówczas zastosować dynamiczną, funkcjonalną wykładnię postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mając na uwadze racjonalność i cel stosowania prawa, którym jest, jeżeli chodzi o przepisy z dziedziny planowania przestrzennego, m.in. zapewnienie możliwości realizacji inwestycji z uwzględnieniem ładu przestrzennego, walorów architektonicznych i krajobrazowych, wymagań ochrony środowiska, ochrony zdrowia, bezpieczeństwa ludzi i mienia, walorów ekonomicznych przestrzeni, prawa własności czy potrzeb interesu publicznego. Jednocześnie Sąd przesądził, że zasadne było wezwanie skarżącego do uzupełnienia zgłoszenia, ponieważ pierwotnie wskazano na zamiar wykonania robót budowlanych, polegających na budowie szamba, natomiast z dołączonego opisu technicznego i rysunków wynika, że zamiarem skarżącego jest budowa systemu odprowadzania i zagospodarowania ścieków z posesji, którego szambo jest elementem. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd zalecił Wojewodzie uwzględnienie oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniu ww. wyroku, a w szczególności ustalenie, czy inwestycja objęta zgłoszeniem spełnia wymogi przydomowych oczyszczalni ścieków, określone w przepisach odrębnych oraz w art. 29 ust. 1 pkt 3 p.b., oraz ponowną ocenę zgłoszenia pod kątem zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wskazaną na wstępie decyzją z [...] kwietnia 2019 r. Nr [...] Wojewoda, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, dalej: k.p.a.) oraz art. 82 ust. 3 p.b., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku WSA w Warszawie w sprawie VII SA/Wa 2890/17 wezwał inwestora do uzupełnienia materiału dowodowego poprzez złożenie dokumentów pozwalających ustalić, czy inwestycja objęta zgłoszeniem spełnia wymogi przydomowych oczyszczalni ścieków, określone w przepisach odrębnych dotyczących parametrów, jakie musi spełniać taka inwestycja oraz w art. 29 ust. 1 pkt 3 p.b. (postanowienie z [...] lutego 2019 r. Nr [...]). Pismem z [...] marca 2019 r. pełnomocnik inwestora udzielił lakonicznej odpowiedzi na ww. postanowienie, uznając za niecelowe składanie dodatkowej dokumentacji. Po ponownym przeanalizowaniu zebranego w sprawie materiału dowodowego, w ocenie Wojewody, organ I instancji dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy. Wojewoda zacytował treść § 17 ust. 2 litera b) uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru miasta [...] - [...] etap 2 z dnia [...] sierpnia 2014 r. (dalej: m.p.z.p.), zgodnie z którym dla działek bez dostępu do miejskiej kanalizacji dopuszcza się tymczasowe gromadzenie ścieków w zbiornikach bezodpływowych na terenie nieruchomości, pod warunkiem zapewnienia ich wywozu do stacji zlewnej i bezzwłoczne przyłączenie do sieci kanalizacyjnej po oddaniu jej do eksploatacji. Zauważył, że podstawą odmowy przyjęcia zgłoszenia jest okoliczność, że niezależnie od zakazu realizowania przydomowych, biologicznych oczyszczalni, niedopuszczalne jest również odprowadzanie ścieków do ziemi, a eksploatacja przydomowej, biologicznej oczyszczalni generuje pewną ilość ścieków odprowadzanych następnie do gruntu drenażem rozsączającym. Planowana inwestycja skarżącego, polegająca na zagospodarowaniu istniejącego zbiornika ziemnego (na gruncie gliniastym), z którego będą do gruntu odprowadzane ścieki po częściowym oczyszczeniu (ścieki będą docelowo odprowadzane do zbiornika ze skarpami w gruncie gliniastym, będącym odbiornikiem ścieków po redukcji ich zanieczyszczeń), nie będzie zgodna z wytycznymi planu miejscowego, który dopuszcza lokalizowanie zbiorników bezodpływowych. Również w piśmie z 18 marca 2019 r. inwestor w odpowiedzi na postanowienie Wojewody z [...] lutego 2019 r. wskazał, że ścieki będą po redukcji odprowadzane do ziemi, a nie - tak jak wyraźnie wskazuje plan - będą składowane w zbiorniku szczelnym (szambo), z którego nieczystości ciekłe będą wybierane i usuwane przez właściwe firmy. W ocenie Wojewody niebudzące żadnych wątpliwości interpretacyjnych jednoznaczne uregulowanie zawarte w § 17 ust. 2 litera b) m.p.z.p. uzasadniało wniesienie sprzeciwu od zamiaru zgłoszonego przez skarżącego, dotyczącego przedmiotowej budowy. Zgłoszona inwestycja jest niezgodna z ustaleniami m.p.z.p., co na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 p.b. stanowi przesłankę do zgłoszenia sprzeciwu. Od powyższej decyzji skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił naruszenie: 1) § 17 ust. 2 litera b) m.p.z.p., polegające na jego błędnej wykładni i przyjęciu, że przepis ten pozwala na zastosowanie, do czasu wybudowania sieci kanalizacyjnej, na terenie objętym planem tylko i wyłącznie zbiorników bezodpływowych do gromadzenia ścieków, a zatem poprzez przyjęcie, że przepis ten nie pozwala na inne dopuszczalne prawem rozwiązania w zakresie gospodarowania ściekami, w szczególności na rozwiązanie objęte zgłoszeniem inwestora z 12 lipca 2017 r. (przydomowa oczyszczalnia ścieków), 2) art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) poprzez przyjęcie przy ponownym wydawaniu decyzji w sprawie oceny prawnej sprawy sprzecznej z oceną zawartą w uzasadnieniu wydanego wcześniej w sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 września 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 2890/17, 3) art. 30 ust. 6 pkt 2 p.b. oraz art. 30 ust. 5c p.b. poprzez utrzymanie decyzji Starosty w sprawie wniesienia sprzeciwu, mimo że sprzeciw został wniesiony wobec robót budowlanych zgodnych z postanowieniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego oraz w pełni udokumentowanych. Skarżący w związku z powyższymi zarzutami wniósł o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, istotnych wad w prowadzonym postępowaniu, przyczyn stwierdzenia nieważności postępowania lub wydania decyzji z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 1 - 3 p.p.s.a.). Oceniając zaskarżoną decyzję według powyższych kryteriów Sąd uznał, że narusza ona prawo w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a w szczególności przepis art. 153 p.p.s.a. Przedmiotem rozpoznania przez Sąd jest decyzja Wojewody z [...] kwietnia 2019 r. utrzymująca sprzeciw Starosty wobec zgłoszenia realizacji budowy planowanej inwestycji - zbiornika na nieczystości na działce nr [...] w [...]. Zaskarżona decyzja została wydana po ponownym rozpoznaniu odwołania skarżącego od decyzji Starosty z [...] września 2017 r., po uchyleniu przez WSA w Warszawie w sprawie VII SA/Wa 2890/17 decyzji organu odwoławczego z 26 października 2017 r. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W przedmiotowej sprawie Wojewoda w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, że miał na uwadze przy ponownym rozpoznaniu sprawy treść ww. przepisu. Jednak zdaniem Sądu organ odwoławczy nieprawidłowo zinterpretował wytyczne Sądu, zawarte w wyroku zapadłym w sprawie VII SA/Wa 2890/17. Wojewoda wskazał, że zgodnie z wytycznymi Sądu wezwał inwestora do uzupełnienia materiału dowodowego przez złożenie dokumentów pozwalających ustalić, czy planowana inwestycja spełnia wymogi przydomowych oczyszczalni ścieków. Tymczasem takiego zalecenia dla organu odwoławczego brak w uzasadnieniu wyroku w sprawie VII SA/Wa 2890/17. Sąd wyraźnie przesądził, że na skutek uzupełnienia zgłoszenia przedmiotem oceny jest budowa systemu odprowadzania i zagospodarowania ścieków z posesji inwestora, którego szambo jest jednym z elementów. Organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę miał więc ocenić, czy inwestycja objęta zgłoszeniem spełnia wymogi przydomowych oczyszczalni ścieków, określone w przepisach odrębnych i art. 29 ust. 1 pkt 3 p.b., oraz ponownie ocenić zgłoszenie pod kątem zgodności z m.p.z.p. z uwzględnieniem całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego. W ocenie Sądu organ odwoławczy powinien dokonać zaleconych mu ustaleń na podstawie dokumentacji złożonej przez inwestora wraz ze zgłoszeniem (opracowanie pt.: "Odprowadzenie i zagospodarowanie ścieków z posesji przy ul. [...] w [...]"), uzupełnionej pismem z 21 sierpnia 2017 r. (zbędne było wydawanie postanowienia Nr [...] z [...] lutego 2019 r.). Na podstawie oceny i analizy zgromadzonego materiału dowodowego Wojewoda powinien ustalić, czy planowane przez inwestora przedsięwzięcie (system odprowadzania i zagospodarowania ścieków na posesji skarżącego) spełnia wymogi przydomowej oczyszczalni ścieków, mając na uwadze przepisy odrębne, o których mowa w postanowieniu Nr [...] z [...] lutego 2019 r. w związku z art. 29 ust. 1 pkt 3 p.b. (pozwolenia na budowę nie wymaga budowa przydomowych oczyszczalni ścieków o wydajności do 7,50 m³ na dobę). Dokonując powyższych ustaleń należało uwzględnić ocenę prawną Sądu zawartą w wyroku o sygn. akt VII SA/Wa 2890/17, który wiązał Wojewodę, że przy interpretacji przepisu § 17 ust. 2 litera b) m.p.z.p. należy kierować się nie wykładnią literalną, tylko wykładnią dynamiczną, funkcjonalną postanowień m.p.z.p. Z treści tego przepisu planu wynikają ustalenia w zakresie odprowadzania ścieków i wód opadowych, iż dla działek bez dostępu do miejskiej sieci kanalizacji dopuszcza się tymczasowe gromadzenie ścieków w zbiornikach bezodpływowych na terenie nieruchomości, pod warunkiem zapewnienia ich wywozu do stacji zlewnej i bezzwłocznego przyłączenia do sieci kanalizacyjnej po oddaniu jej do eksploatacji. Niewątpliwie brak w tym zapisie zakazu realizowania przydomowych, biologicznych oczyszczalni, jak na to wskazuje Wojewoda w zaskarżonej decyzji (strona 3).Taka interpretacja zapisu planu jest sprzeczna z interpretacją WSA w Warszawie zawartą w wyroku w sprawie VII SA/Wa 2890/17, który wprost wskazał, że wymóg stosowania na terenach nieskanalizowanych szczelnych zbiorników do gromadzenia ścieków nie przesądza o tym, że inwestorzy nie mają prawa do budowy technicznie odpowiedniej i w korzystniejszy sposób zapewniającej wymogi ekologii inwestycji, polegającej na budowie urządzeń stanowiących przydomowe oczyszczalnie ścieków. W tym zakresie zarzut skargi naruszenia art. 153 p.p.s.a. jest zasadny. Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji jest art. 30 ust. 6 pkt 2 p.b., który stanowi, że organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw od zgłoszenia zamierzenia budowlanego, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy. W przedmiotowej sprawie ocena zamierzenia inwestycyjnego skarżącego powinna być przez Wojewodę dokonana z uwzględnieniem wytycznych Sądu zawartych w wyroku z 27 września 2018 r., w jaki sposób należy rozumieć przepis § 17 pkt 2 litera b) m.p.z.p. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy dokonał oceny tego przepisu planu z pominięciem elementu związania wynikającego z art. 153 p.p.s.a. Naruszając art. 153 p.p.s.a. Wojewoda dokonał ponownie nieprawidłowej interpretacji § 17 pkt 2 litera b) m.p.z.p. Natomiast przedwczesne byłoby w tych okolicznościach wypowiadanie się w zakresie naruszenia art. 30 ust. 6 pkt 2 p.b. Organ odwoławczy, ponownie rozpoznając odwołanie skarżącego, powinien przyjąć, że zapis § 17 pkt 2 litera b) m.p.z.p. nie przesądza o tym, że skarżący nie ma prawa wznieść na swojej działce położonej na terenach nieskanalizowanych przydomowej oczyszczalni ścieków, a następnie przeprowadzić postępowanie w zgodzie z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. i ocenić zgłoszoną inwestycję pod kątem zgodności z przepisami odrębnymi dotyczącymi parametrów, jakie musi spełnić taka inwestycja oraz art. 29 ust. 1 pkt 3 p.b. W tym celu należy dokładnie przeanalizować złożone do akt sprawy opracowanie pt.: "Odprowadzenie i zagospodarowanie ścieków z posesji przy ul. [...] w [...]" (wynika z niego np., że istniejący zbiornik ziemny w gruncie gliniastym jest szczelny, a organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji ustalił, że z tego zbiornika ścieki będą odprowadzane do gruntu). Wyniki tej oceny winny być jasno i jednoznacznie przedstawione w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera c) p.p.s.a., orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800), na które składają się: uiszczony wpis od skargi – 500 zł, wynagrodzenie adwokata – 480 zł oraz opłata od pełnomocnictwa – 17 zł (punkt II sentencji wyroku).