VII SA/Wa 1367/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Protokolant Anna Mężyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2006 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa I. Uchyla zaskarżoną decyzję, II. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego M. W. kwotę 200 zł. ( dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2005 r., znak: [...], stwierdzono, że ostateczna decyzja tego organu z dnia [...] października 2002 r., znak: [...], utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] kwietnia 2002 r., znak: [...], nakazująca M. W. rozbiórkę obiektów budowlanych na działce nr [...] w G., została wydana z naruszeniem prawa, jednakże nie podlega ona uchyleniu, bowiem mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Od decyzji tej odwołał się M. W., podnosząc, że z faktu niedoręczenia mu decyzji z dnia [...] października 2002 r. wynika jego prawo, aby we wznowionym postępowaniu organy rozpatrzyły od nowa wszystkie okoliczności sprawy i uznały, że nakaz rozbiórki był niezasadny, albowiem w dacie wznoszenia obiektów budowlanych żaden plan zagospodarowania przestrzennego nie zakazywał budowy, natomiast organy oparły się na nowych planach, które powstały już po wybudowaniu obiektów. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r., znak: [...], utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2005 r. Organ w uzasadnieniu podał, że instytucja wznowienia postępowania stwarza prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli zachodzi przesłanka wymieniona w art. 145 k.p.a. Uznając za taką przesłankę niedoręczenie wnioskodawcy decyzji organu II instancji w sprawie orzeczenia rozbiórki, należało wznowić postępowanie, albowiem strona bez swojej winy nie brała udziału w części postępowania. GINB ocenił, że sporna inwestycja była sprzeczna z planem zagospodarowania obowiązującego w dacie budowy. Organ ten przyjmując, że zabudowa została wykonana w latach 1960-1970 nie wskazał jednak, jaki plan w tej dacie obowiązywał. Nadto GINB przyjął, że zgłaszane przez wnioskodawcę zarzuty wobec postępowania zwykłego i decyzji je kończącej mają charakter zarzutów materialnoprawnych, które mogą być rozpoznawane w odrębnym postępowaniu o stwierdzenie nieważności, wobec czego nie mogą być brane pod uwagę w toczącym się postępowaniu. Nadto Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że ma jedynie kompetencje do dokonania kontroli zaskarżonej decyzji, a nie do orzekania co do istoty sprawy, kontroluje bowiem jako organ odwoławczy jedynie fragment sprawy, nie mogąc wyjść poza przedmiot zaskarżenia. M. W. złożył skargę na tę decyzję, ponawiając argumenty przytaczane we wcześniejszych pismach, w szczególności, iż [...] WINB wydając decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego oparł się na istniejącym od 1990 roku planie miejscowym. Zdaniem skarżącego miejscowy plan ogólny opracowany w 1990 r. w Gminie [...] pełni funkcję ograniczającą lokalizację i realizację tylko nowych obiektów, ale nie jest żadną podstawą prawną do likwidacji obiektów istniejących od ponad 30 lat, za przyzwoleniem ówczesnych władz administracyjnych. Ponadto zarzucił naruszenie przepisów procedury, oraz to, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego działał jako trzecia instancja w sprawie. Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko zajęte w decyzjach. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd, rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 § 1 ww. ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga jest zasadna, chociaż nie wszystkie jej argumenty można uznać za trafne. Postępowanie wznowieniowe, jak słusznie zauważył na wstępie uzasadnienia swojej decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, służy do ponownego przeprowadzenia postępowania dotkniętego jedną z wad procesowych uzasadniających wznowienie. Organ administracji publicznej, po przeprowadzeniu postępowania, wydaje decyzję, w której albo odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a, albo uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. (art. 151 § 1 k.p.a.). W przypadku ustalenia, że w sprawie administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną strona (w tym przypadku adresat decyzji) nie brała, bez własnej winy, udziału w sprawie, zadaniem organu prowadzącego wznowione postępowanie jest jego ponowne przeprowadzenie, tak aby wszystkie procesowe uprawnienia przysługujące pominiętej stronie w wadliwie przeprowadzonym postępowaniu zostały uwzględnione w postępowaniu wznowionym. Ma to szczególne znaczenie wówczas, gdy, tak jak w kontrolowanej przez Sąd sprawie, na skutek niedoręczenia decyzji II instancji z powodu wadliwego zaadresowania decyzji, jej adresat pozbawiony został możliwości złożenia skargi do sądu administracyjnego. Ponieważ w postępowaniu zwykłym decyzji tej stronie nie doręczono, z jej punktu widzenia nie zakończono postępowania, a udział w nim strony zakończył się w fazie złożenia odwołania. Wznowione postępowanie powinno w takim przypadku objąć rozpatrzenie zarówno zgłoszonych wniosków dowodowych w postępowaniu zwykłym, jak i tych argumentów, które podnoszone są w postępowaniu wznowionym. Postępowanie wznowione w znaczeniu materialnym jest kontynuacją postępowania wszczętego w przeszłości, natomiast w aspekcie procesowym jest odrębnym dwuinstancyjnym postępowaniem administracyjnym. Z tego też względu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w postępowaniu odwoławczym posiada wszelkie uprawnienia i obowiązki, które w wyniku dewolucji przechodzą na organ II instancji. W postępowaniu wznowionym organ II instancji ma zatem nie tylko uprawnienia kontrolne wobec postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji, w tym możliwość kasacji decyzji (art. 138 § 2 k.p.a.), ale też ma uprawnienia reformatoryjne, może zatem – po ponownym przeprowadzeniu postępowania w II instancji – postąpić zgodnie z dyspozycją art. 138 § 1 k.p.a. Skorzystanie z tych środków wymaga oczywiście dokonania własnych ocen i przeprowadzenia własnych ustaleń, jeśli organ II instancji dochodzi do wniosku, że ustalenia organu I instancji były wadliwe czy niepełne. Z tego powodu chybione były te wnioski Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, które - w jego przekonaniu - nie pozwalały przeprowadzić mu ocen stanu faktycznego sprawy, czy wręcz czynić własnych ustaleń dowodowych. W tej części nie ma też racji skarżący, zarzucający organowi odwoławczemu działanie w trzeciej instancji, gdyż jak wspomniano jest to odrębne postępowanie. Analiza decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] kwietnia 2002 r., znak: [...], nakazująca M. W. rozbiórkę obiektów budowlanych na działce nr [...] w [...] (jak i decyzji utrzymującej ją w mocy) prowadzi do wniosku, iż organy prowadzące postępowanie wznowione - w odniesieniu do tych właśnie postępowań - niezbyt wnikliwie zbadały okoliczności sprawy. Jak bowiem wynika z treści tych decyzji, w latach 1976-79 prowadzone były postępowania – w oparciu o art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.) zakończone ostateczną decyzją nakazującą rozbiórkę części budynków znajdujących się na przedmiotowej działce, a w odniesieniu do obiektów wybudowanych przez skarżącego, uchylającą sprawę do ponownego rozpoznania. Oznaczać to może, że toczące się wówczas postępowanie w sprawie rozbiórki, po pierwsze powoływało się na inną podstawę prawną (nie związaną z naruszeniem ustaleń planu), po drugie postępowanie to nie zakończyło się. Tymczasem w tej samej sprawie – jak wynika z decyzji z dnia 3 kwietnia 2002 r. – organy nadzoru ponownie wszczęły nowe postępowanie w oparciu o inną podstawę prawną. Opisane wyżej postępowania pozostają wprawdzie poza kontrolą Sądu w tej sprawie, jednak organy, prowadząc ponownie postępowanie, powinny wyjaśnić ten aspekt sprawy. Wymienione decyzje, a w ślad za nimi i organy prowadzące wznowione postępowanie przyjęły jako punkt odniesienia ocen prawnych w zakresie zastosowania art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. plan zagospodarowania przestrzennego z 1990 r. (zmieniony w 1992 r). Stosownie do przepisu art. 3 ustawy z dnia 24.10.1974 r. Prawo budowlane, obiekty budowlane mogły być budowane wyłącznie na terenach przeznaczonych na ten cel zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym. Takimi przepisami w odniesieniu do konkretnych terenów są miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, których ustalenia, ze względu na ich rangę prawa miejscowego, wiążą organy administracji publicznej przy wydawaniu decyzji, m.in. w przedmiocie pozwolenia na budowę. Natomiast zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 1 cyt. wyżej ustawy, obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce, o ile określony obiekt znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Według ugruntowanego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego: "Warunkiem zastosowania przez organ administracji instytucji przymusowej rozbiórki obiektu, przewidzianej w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.), jest równoczesne wystąpienie dwóch przesłanek, to jest: - rozpoczęcia budowy lub wybudowania obiektu bez wymaganego prawem zezwolenia, - naruszenia ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w czasie budowy; brak obowiązującego w czasie budowy planu zagospodarowania przestrzennego wyłącza możliwość nakazania przez organ przymusowej rozbiórki obiektu na podstawie tego przepisu, chociażby obiekt był wznoszony bez pozwolenia na budowę." (wyrok NSA z dnia 25 września 1981 r., sygn. akt I SA 1933/81, publ. w ONSA 1981/2/94). Jak z powyższego wynika, do oceny zastosowania art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. należy brać pod uwagę plany zagospodarowania przestrzennego obowiązujące w czasie budowy obiektu, a nie plany obowiązujące po ich wybudowaniu. Obowiązkiem organu w postępowaniu zwykłym, było zatem dokładne ustalenie czasu wzniesienia obiektów budowlanych, ustalenie ich charakteru (skoro mowa o obiektach niepołączonych trwale z gruntem), treści obowiązujących wówczas planów zagospodarowania przestrzennego, w tym zawartych w nich ewentualnych zakazów zabudowy oraz obowiązujących wówczas przepisów prawa budowlanego i dokonanie w tym kontekście wszechstronnej oceny stanu faktycznego. Przedmiotem zaś postępowania wznowionego winna być weryfikacja prawidłowości powyższych ustaleń w kontekście zarzutów i wniosków zgłaszanych przez wnioskodawcę. Zauważyć też należało, że podawana przez skarżącego data budowy może wskazywać, że obiekty były wzniesione przed wejściem w życie przepisów prawa budowlanego z 1974 r. Jak wynika z treści omawianego art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., odnosi się on nie tylko do sytuacji faktycznych powstałych pod rządami tej ustawy, lecz do wszystkich obiektów budowlanych wybudowanych "niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy". Dyspozycja tego przepisu obejmuje zatem obiekty budowlane wybudowane niezgodnie z przepisami Prawa budowlanego z 1961 r., gdyż te właśnie przepisy, zgodnie z twierdzeniami skarżącego, mogły obowiązywać w czasie budowy. Dlatego przepis ten mógł stanowić formalnoprawną podstawę do podejmowania obecnie działań przez organy nadzoru budowlanego w odniesieniu do zabudowy pochodzącej sprzed 1974. r. W konsekwencji – jeśli ustalenie czasu budowy podane przez skarżącego odpowiada prawdzie - legalność zabudowy wzniesionej w latach 60-tych należałoby oceniać według przepisów ustawy z 1961 r., stosując przesłanki i środki przewidziane w art. 37 i następnych, ustawy Prawo budowlane z 1974 r., natomiast właściwość organów do załatwiania spraw, o których mowa w ust. 1 art. 103 obecnie obowiązującego Prawa budowlanego, określić należy na podstawie przepisów obecnie obowiązującej ustawy. Dodać nadto należy, że procesowa wadliwość zaskarżonej decyzji polega na tym, iż organ II instancji nie odniósł się do merytorycznych zarzutów skarżącego, a podstawą tych zarzutów było to, że organy, wydając decyzje nakazujące rozbiórkę, oparły się na planie z 1990 r., a nie na planie obowiązującym w dacie zabudowy w latach sześćdziesiątych ub. wieku, którego to planu, zdaniem skarżącego, w ogóle nie było. Zarzut ten jest istotny, szczególnie, iż w zaskarżonej decyzji w ogóle nie wskazano daty planu, który miał obowiązywać w dacie zabudowy. Nieprawidłowo też zastosowano art. 151 § 2 k.p.a. Jego zastosowanie możliwe jest tylko wówczas, jeżeli organ potrafi wykazać, że wadliwość procesowa postępowania nie wpłynęła na prawidłowe zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego, tzn. że decyzja wydana w postępowaniu zwykłym dotknięta była jedynie wadą formalną powodującą wznowienie postępowania, natomiast była pozbawiona wadliwości materialnej. Jak zaś z powyższego wynika, twierdzenie takie nie było uprawnione. Uzasadnia to w konsekwencji uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).