VII SA/Wa 1368/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędziowie asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), sędzia WSA Tomasz Stawecki, Protokolant st. ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi E. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez E. B. jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2017 r. (nr [...]) którą organ utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] stycznia 2017 r. (nr [...]) o nakazie rozbiórki nadbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej na działce przy ul. [...] w Z. (nr ew. [...] obr. [...]). Z okoliczności faktycznych sprawy ustalonych przez organy administracji i przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia wynika, że w piśmie z 20 lipca 2016 r. U.B. zwróciła się do organu I instancji z wnioskiem o zbadanie legalności nadbudowy sąsiedniego budynku mieszkalnego w zabudowie szeregowej (segmentu). Wnioskodawczyni wyjaśniła, że jego właścicielka – E. B. zgłosiła organowi wykonanie robót budowlanych polegających na remoncie i wymianie pokrycia dachu, a mimo to nadbudowuje obiekt budowlany. W dniu 21 lipca 2016 r. organ I instancji przeprowadził kontrolę spornej inwestycji podczas której ustalił, że od strony północnej budynku została wybudowana ściana nośną z siporexu o wysokości ok. 2,10 i długości 6,0 m. Organ ustalił ponadto, że w dniu 7 kwietnia 2016 r. E. B. zgłosiła do Starostwa Powiatowego w [...] zamiar remontu dachu wraz z wymianą elementów konstrukcyjnych (z zachowaniem istniejących parametrów) oraz wymianą pokrycia dachu w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w Z.. Z akt sprawy wynika, że organ I instancji postanowieniem z [...] lipca 2016 r. (nr [...]) wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. -Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290), wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej przy ul. [...] w Z., nakazał inwestorowi wykonanie niezbędnych zabezpieczeń dla bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz nałożył na skarżącą obowiązek przedstawienia w terminie 30 dnia od dnia doręczenia postanowienia ekspertyzy technicznej wykonanych robót budowlanych ze wskazaniem ew. robót budowlanych koniecznych do wykonania w celu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z przepisami prawa, sporządzonej przez specjalistę posiadającego uprawienia budowlane i przynależnego do właściwej izby samorządu zawodowego. Po rozpoznaniu zażalenia złożonego przez B. i Z. C., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] września 2016 r. (nr [...]) wydanym na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a., uchylił postanowienie organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie nie było podstaw do prowadzenia postępowania w trybie art. 50 - 51 prawa budowlanego, ponieważ sporna inwestycja nie jest remontem o którym mowa w art. 3 pkt 8 prawa budowlanego, zwolnionym z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2a prawa budowlanego), lecz nadbudową na którą zgodnie z art. 28 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 6 prawa budowlanego wymagane jest pozwolenie na budowę, co wymaga prowadzenia postępowania w oparciu o art. 48 ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 11 października 2017r., VII SA/Wa 2599/16 oddalił skargę E. B. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września 2016 r. Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, że sporne roboty budowlane polegające na wykonaniu od strony północnej budynku ściany nośnej z siporexu o wysokości ok. 2,10 m i długości ok. 6,0 m, przez powiększenie parametrów użytkowych i technicznych, stanowią nadbudowę (a nie remont obiektu), objętą wymogiem uzyskania pozwolenia na budowę. Sąd zauważył, że skarżąca nie kwestionuje, że wykonała roboty budowlane nie objęte zgłoszeniem (w wykonaniu postanowienia z [...] lipca 2016 r. przedłożyła ekspertyzę techniczną z 7 września 2016 r., w której jednoznacznie zakres robót został określony jako nadbudowa obejmująca wykonanie ścian z bloczków betonowych ze słupami żelbetonowymi oraz wieźby dachowej pokrytej papą i blachodachówką. W tych okolicznościach faktycznych, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z [...] września 2016 r. (nr [...]) wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 prawa budowlanego, wstrzymał prowadzenie spornych robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz nałożył na skarżącą obowiązek przedłożenia w terminie 3 miesięcy od dnia doręczenia postanowienia, dokumentów o których mowa w art. 48 ust. 3 prawa budowlanego. Ponieważ skarżąca nie przedłożyła wymaganych dokumentów, organ I instancji decyzją z [...] stycznia 2017 r. (nr [...]) wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 prawa budowlanego, nakazał E. B. dokonanie rozbiórki nadbudowy budynku mieszkalnego w zabudowie szeregowej przy ul. [...] w Z., wykonanej bez pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji zwrócił uwagę, że skarżąca w wykonaniu postanowienia z [...] lipca 2016 r., (które zostało następnie uchylone przez organ odwoławczy postanowieniem z [...] września 2016 r.) przedstawiła organowi ekspertyzę techniczną wykonanych robót budowlanych z 7 września 2016 r., z której wynika, że podniosła ona ściany szczytowej budynku (ściany z bloczków betonowych ze słupami żelbetonowymi) co wpłynęło na zwiększenie kubatury obiektu. Następnie (w związku z uchyleniem postanowienia z [...] lipca 2016 r.) zwróciła się do organu o zalegalizowanie oranżerii wybudowanej na dawnym stropodachu (trzecia kondygnacja). Organ przytoczył słownikową definicję oranżerii (ogrodu zimowego) i wyjaśnił, że pod tym pojęciem należy rozumieć lekkie i stosunkowo łatwe w montażu przeszklone konstrukcje o pow. zabudowy do 25 m2., pozwalające na zapewnienie optymalnych warunków do hodowli roślin ciepłolubnych. Zadaszenie bez przeszkleń (wieźba dachowa pokryta papą i blachodachówką) oraz ściany pełne murowane z bloczków betonowych ze słupami żelbetonowymi z jednym oknem o wymiarach 180 cm x 220 cm w elewacji północnej to typowe rozwiązania dla zabudowy mieszkaniowej, nie zaś ogrodu zimowego. W odwołaniu od tej decyzji skarżąca zakwestionowała prawidłowość prowadzenia postępowania w trybie art. 48 Prawa budowlanego i podniosła konieczność prowadzenia legalizacji względem ogrodu zimowego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją z [...] kwietnia 2017 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, podniósł, że skarżąca wykonała roboty budowlane niezgodnie ze zgłoszeniem i te roboty budowlane należy zakwalifikować jako nadbudowę wymagającą uzyskania pozwolenia budowlanego. Organ odwoławczy powołując się na orzecznictwo sądowe podniósł, że zgłoszenie wykonywania określonych robót budowlanych i brak sprzeciwu właściwego organu wyłącza co do zasady przyjęcie, że obiekt budowlany został wybudowany w sposób uzasadniający zastosowanie przepisu art. 48 ustawy Prawo budowlane, chyba że wprawdzie inwestor zgłasza wykonanie określonych robót budowlanych, ale rzeczywistym jego zamiarem jest ich wykonywanie w sposób zasadniczo odbiegający od zgłoszenia, a z okoliczności sprawy wynika, że celem takiego działania było obejście przepisów o konieczności uzyskania pozwolenia na budowę. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego dodał, że załączona do "podania z 26 września 2016 r. o zalegalizowanie oranżerii zlokalizowanej na tarasie (uprzednio stropodachu) 3 kondygnacji budynku od strony północnej posesji" dokumentacja zwierająca opis robót budowlanych, rzuty i przekrój trzeciej kondygnacji jest tożsama z ekspertyzą techniczną, którą strona przedstawiła w wykonaniu postanowienia organu I instancji z [...] lipca 2016 r., a która definiowała wykonane roboty budowlane jako nadbudowę obiektu budowlanego. E. B. w skardze do Sądu postawiła zarzuty naruszenia art. 3, art. 28, art. 29, art. 30 ust. 1, art. 48, art. 50, art. 51 prawa budowlanego oraz art. 7, art. 8, art. 10, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. i zarzuciła organowi odwoławczemu nieprawidłową kwalifikację robót budowlanych i nieuzasadnione przyjęcie, że stanowią one nadbudowę obiektu budowlanego, a nie budowę oranżerii oraz pominiecie M. M. jako strony postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca stwierdziła, że "nie miała absolutnie żadnego wpływu na treść dokumentu (ekspertyzy)". Plany inwestycje zmieniła wówczas, gdy okazało się, że nie jest możliwy remont dachu "w taki sposób, aby był zgodny z obowiązującymi przepisami budowlanymi oraz aktualnymi normami termoizolacyjnymi i hydroizolacyjnymi, a jednocześnie przy zachowaniu istniejących parametrów budynku". Dlatego podjęła decyzję o wykonaniu oranżerii. Strona skarżąca podkreśliła, że w świetle orzecznictwa sądowo-administracyjnego obiekt z dużymi oknami i z przeszklonym dachem stanowi oranżerię. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Zaskarżona przez E. B. decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2017 r. (nr [...]) którą organ utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] stycznia 2017 r. (nr [...]) o nakazie rozbiórki nadbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej na działce przy ul. [...] w Z. (nr ew. [...] obr. [...]) nie narusza prawa, co oznacza, że skarga jest nieuzasadniona. Należy przypomnieć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 11 października 2017 r., VII SA/Wa 2599/16 przyjął, że sporne roboty budowlane polegające na wykonaniu od strony północnej budynku ściany nośnej z siporexu o wysokości ok. 2,10 m i długości ok. 6,0 m są nadbudową (a nie remontem obiektu), a zatem do tej inwestycji ma zastosowanie art. 48 prawa budowlanego. Sąd zauważył, że skarżąca nie kwestionowała wówczas (i nie kwestionuje obecnie), że roboty budowlane nie były objęte zgłoszeniem (przekraczały jego zakres). W wykonaniu postanowienia organu I instancji z [...] lipca 2016 r. przedłożyła ekspertyzę techniczną (z której jednoznacznie wynika, że inwestycja stanowi nadbudowę), a następnie po uchyleniu przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowienia organu I instancji z [...] lipca 2016 r. w związku z prowadzeniem postępowania w nieprawidłowym trybie (art. 50 ust. 1 pkt 1 a nie art. 48 prawa budowlanego) zwróciła się do organu o zalegalizowanie oranżerii w oparciu o dokumenty przedstawione wcześniej w tym postępowaniu. W skardze do Sądu na decyzję o nakazie rozbiórki skarżąca wywodzi, że postawiła "jedną przeszkloną ścianę" (okno o wymiarach 180 x 220 cm), "zadaszyła taras na trzeciej kondygnacji" i te roboty budowlane powinny zostać zakwalifikowane jako budowa oranżerii (ogrodu zimowego), która nie wymaga uzyskania pozwolenia budowlanego. Sąd nie podziela tego stanowiska skarżącej i uznaje, że stanowisko organu, mające "źródło" w wyroku z VII SA/Wa 2599/16 jest prawidłowe. W sprawie dotyczącej spornej inwestycji zostało już przesądzone, że roboty budowlane, polegające na wybudowaniu przez skarżącą ściany nośnej z siporexu (o wysokości ok. 2,10 i długości 6,0 m) należy traktować jako samowolną nadbudowę. Kierując się tymi wskazaniami Sądu, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z [...] września 2016 r. nałożył na skarżącą obowiązek przedłożenia w terminie 3 miesięcy od dnia doręczenia postanowienia dokumentów o których mowa w art. 48 ust. 3 prawa budowlanego. W tej sytuacji skarżąca, nie podejmując próby legalizacji spornej nadbudowy (przez złożenie wymaganych dokumentów), nie może oczekiwać, że ta inwestycja może zostać zalegalizowana (na jej późniejszy wniosek) w innym trybie (art. 49 b prawa budowlanego). Jak już bowiem powiedziano, nie ma podstaw do traktowania tej inwestycji jako budowy wymagającej uzyskania zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Z tego powodu postawione w skardze zarzuty naruszenia prawa materialnego nie zasługują na uwzględnienie. Nie są również uzasadnione zarzuty procesowe skargi. Organy przeprowadziły w tej sprawie dostateczne postępowanie wyjaśniające, zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. Z kolei ewentualne pominięcie w postępowaniu M. M. może stanowić podstawę wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), jednakże na tę okoliczność może powołać się tylko osoba, która została pominięta w postępowaniu administracyjnym, a nie skarżąca. Należy podkreślić, że legalizacja samowoli budowlanej jest uprawnieniem a nie obowiązkiem inwestora. Niewykonanie obowiązków, nałożonych postanowieniem, wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane będzie wiązało się jednak z nieuniknionym orzeczeniem nakazu rozbiórki budynku, stosownie do treści art. 48 ust. 1 i 4 tej ustawy. Z powyższego wynika, że wszystkie zarzuty skargi są nieuzasadnione. Sąd wypełniając określony w art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), obowiązek badania legalności zaskarżonej decyzji w zakresie wykraczającym poza granice wyznaczone zarzutami skargi stwierdził, że nie ma podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji lub stwierdzenia jej nieważności, które Wojewódzki Sąd Administracyjny byłby zobowiązany uwzględnić z urzędu. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 powołanej ustawy, orzekł jak w sentencji.