VII SA/Wa 1368/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędziowie sędzia WSA Jadwiga Smołucha, sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.), Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Dawejnis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, II. zasądza od Gminy [...] na rzecz Wojewody [...] kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Rada Miejska w [...] w dniu [...] października 2018 r., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.) w zw. z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2222 ze zm.), podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych. W § 1 uchwały zaliczyła do kategorii dróg gminnych drogi zlokalizowane na terenie gminy Radzymin, wyszczególnione w załączniku nr 1 do uchwały, a więc drogi: - Projektowana I – odchodząca od ul. [...], po stronie północnej, na odcinku od ul. [...] do [...] (miasto [...], obręb [...], nr działek: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]; - Projektowana II – odchodząca od ul. [...], po stronie południowej, na odcinku od ul. [...] do [...] (miasto [...], obręb [...] nr działek: [...][...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]. Z kolei w § 3 określono, że wykonanie omawianej uchwały powierza się Burmistrzowi [...], a w § 4 wskazano, że podlega ona ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. W § 5 określono, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. Skargę na uchwałę Rady Miejskiej w [...] nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Wojewoda [...], domagając się orzeczenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych, zarzucając Radzie Miejskiej w [...] naruszenie art. 7 ust. 2 w zw. z art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych. W uzasadnieniu skargi Wojewoda [...] wskazał, że w kwestionowanej uchwale do kategorii dróg gminnych zaliczono drogi zlokalizowane na terenie gminy [...] i określone jako Projektowana I oraz Projektowana II. Jednakże w dacie podjęcia uchwały przedmiotowe drogi nie znajdowały się na gruntach stanowiących własność Gminy [...]. Ponadto stwierdził, że uchwała weszła w życie w trybie niezgodnym z prawem. W § 5 uchwały Rada Miejska w [...] postanowiła, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia, pomijając obowiązek ogłoszenia jej – jako aktu prawa miejscowego – w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych uchwała, która zalicza daną drogę do kategorii dróg publicznych niewątpliwie ma charakter aktu prawa miejscowego. Jest to akt prawny o charakterze generalnym, skierowany do nieograniczonego kręgu adresatów, powszechnie obowiązujący na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego. Z kolei na gruncie art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1523 ze zm.) akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Dodatkowo skarżący wskazał, że zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, do dróg publicznych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Na gruncie ust. 2 omawianej regulacji, zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje na podstawie uchwały rady gminy, po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Natomiast art. 1 wskazanej ustawy definiuje drogę publiczną jako drogę zaliczoną na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Z art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych wynika, że droga gminna jest jedną z kategorii dróg publicznych, a art. 2a ust. 2, stanowi wprost, że drogi gminne stanowią własność właściwego samorządu gminy. Wojewoda [...] wprost podkreślił, że konieczną przesłanką do skutecznego podjęcia przez radę gminy uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych jest legitymowanie się przez gminę prawem własności do gruntów, po których taka droga przebiega. Stąd droga, która nie jest własnością gminy, nie może być drogą gminną i z tego powodu nie może być zaliczona do dróg gminnych. W konsekwencji uchwała, która zalicza do dróg gminnych drogę, która nie jest własnością gminy, narusza w sposób istotny art. 7 ust. 1 w zw. z art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych. W toku przeprowadzonego postępowania nadzorczego, Wojewoda [...] pismem z dnia 23 października 2018 r. wystąpił do Burmistrza [...] o udzielenie wyjaśnień, czy nieruchomości, po których przebiegają drogi wskazane w załączniku do spornej uchwały, stanowią na dzień podjęcia uchwały własność Miasta [...]. Z dokumentów przesłanych do organu nadzoru pismem z dnia 29 października 2018 r. wynika, że uchwałą Nr [...] z dnia [...] września 2018 r. Zarząd Powiatu [...] zaopiniował pozytywnie propozycje zaliczenia do kategorii dróg gminnych ul. [...] I i ul. [...] II, położonych w [...]. Jednocześnie Burmistrz Gminy, poinformował w pkt 4 tego pisma, że "nieruchomości, po których przebiegają drogi wskazane w załączniku uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] października 2018 r. Nr [...] w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych, nie stanowią własności Gminy [...], ale trwają postępowania zmierzające do nabycia ich własności". Skarżący podkreślił także, że żaden przepis nie przewiduje automatycznego przejścia prawa własności gruntu zajętego pod drogę na rzecz jednostki samorządu gminnego z chwilą wejścia w życie uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych. Jednocześnie Wojewoda [...] podkreślił, że pracownicy organu nadzoru informowali pracownika merytorycznego Urzędu Miasta i Gminy [...] o naruszeniach prawa i oczekiwali na stosowną zmianę uchwały. Ze względu jednak na upływ terminu, o którym mowa w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, organ nadzoru utracił uprawnienie do orzeczenia we własnym zakresie o nieważności przedmiotowej uchwały. W odpowiedzi na skargę Burmistrz [...] wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że Gmina [...] jest na etapie pozyskiwania własności działek, o których mowa w załączniku nr 1 do uchwały z dnia 1 października 2018 r. Prace z tym związane są zaawansowane, ale jeszcze się nie zakończyły. Na terenie gminy [...] istnieje obecnie sieć dróg gminnych, będących drogami wewnętrznymi. Zarządzanie tymi drogami należy zgodnie z ustawą o drogach publicznych do zarządcy i właściciela terenu. Koszty utrzymywania dróg wewnętrznych ponosi więc Gmina [...]. Zaliczenie dróg wewnętrznych do sieci dróg publicznych nie wpłynie zaś na zwiększenie kosztów utrzymania dróg gminnych. Argumentem przemawiającym za podjęciem spornej uchwały jest fakt, że w większości przypadków można uzyskać dofinansowanie z funduszy zewnętrznych jedynie na drogi zaliczane do sieci dróg publicznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem przepisów prawa. Sąd w całości podziela argumentację przedstawioną przez Wojewodę i uznaje ją za własną. Na wstępie należy wskazać, że skarga została złożona przez organ nadzoru w trybie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Ustawa ta wprowadzając obowiązek wyczerpania środków zaskarżenia w przypadku składania skarg na uchwały lub zarządzenia organu gminy (art. 101 ust. 1), nie przewiduje takiego obowiązku w przypadku skarg składanych w trybie art. 93 ust. 1 przez organ nadzoru na uchwały lub zarządzenia organu gminy. Wniesienie skargi w tym trybie nie jest też ograniczone żadnym terminem (por. wyrok NSA z dnia 15 lipca 2005 r., II OSK 320/05). Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stosownie zaś do treści art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. , stwierdza nieważność uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia, które są naruszeniami istotnymi. Z kolei w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntował się pogląd, że aktem prawa miejscowego jest akt, którego adresatem jest szeroki krąg podmiotów (który może być jednak w jakiś sposób określony) oraz został wydany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (por. wyrok NSA z 5 kwietnia 2002 r., sygn. akt I SA 2160/2001, wyrok NSA z 22 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 971/2005). Dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie ma również charakter norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów. W przypadku uznania, że uchwała zawiera co najmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, jest ona aktem prawa miejscowego, który zgodnie z art. 42 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP podlega obowiązkowej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W przedmiotowej sprawie Rada Miejska w [...] w dniu [...] października 2018 r. podjęła uchwałę nr [...], w sprawie zaliczenia dróg, określonych w załączniku nr 1, do kategorii dróg gminnych. Z powyższych uregulowań wynika więc, że przedmiotowa uchwała bezsprzecznie zalicza się do aktów prawa miejscowego. Kwestie sporne w niniejszej sprawie sprowadzają się do dwóch okoliczności – terminu wejścia w życie uchwały oraz legitymowania się przez organ prawem własności do gruntów, po których droga przebiega. Odnosząc się do pierwszej ze wspomnianych kwestii, należy wskazać, że art. 4 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, wprowadza odpowiedni okres vacatio legis odnoszący się do aktów prawa miejscowego. Na gruncie tego przepisu akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Ponadto w uzasadnionych przypadkach, akty normatywne mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż czternaście dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym. Z kolei przepisy porządkowe wchodzą w życie po upływie trzech dni od dnia ich ogłoszenia. Wywodzony stąd nakaz ustanawiania odpowiedniego okresu vacatio legis wynika z takich elementów zasady państwa prawnego wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP, jak zasada zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa (zob. wyroki TK: z dnia 10 grudnia 2002 r., K 27/02; z dnia 22 lutego 2006 r., K 48/04) i zasada prawidłowej legislacji (zob. wyrok TK z dnia 27 lutego 2002 r., K 47/01). W § 5 spornej uchwały Rada Miejska w [...] postanowiła, że uchwała wchodzi w życie z dniem jej podjęcia. Jest to więc naruszenie regulacji zawartej w art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. W doktrynie zaś przyjmuje się, że skutkiem naruszenia wywodzonego z Konstytucji RP obowiązku ustanawiania odpowiedniego vacatio legis jest sprzeczność danego przepisu z art. 2 Konstytucji RP, co powinno skutkować orzeczeniem przez odpowiedni organ o nieważności danego przepisu (por. Wierczyński Grzegorz. Art. 4. [w]: Komentarz do ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, [w:] Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, wyd. II. Wolters Kluwer, 2016). Przechodząc do drugiej spornej kwestii, należy wskazać, że w rozpoznawanej sprawie przedmiotem zaskarżonej uchwały jest zaliczenie dróg do kategorii dróg gminnych. Zasady i procedurę postępowania w takich sprawach reguluje ustawa drogach publicznych. Z treści art. 7 ust. 2 tej ustawy wynika, że zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje na podstawie uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Do dróg gminnych w rozumieniu art. 7 ust. 1 omawianej ustawy, można zaliczyć drogę, która spełnia przede wszystkim prawne warunki uznania za drogę gminną. Z art. 2 ust. 1 wynika zaś, że droga gminna jest jedną z dróg publicznych. Natomiast przepis art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych jednoznacznie stwierdza, że drogi gminne stanowią własność gminy. Stąd też – w ślad za orzecznictwem sądów administracyjnych - należy stwierdzić, że droga, która nie jest własnością gminy nie może być drogą gminną i z tego powodu nie może być też zaliczona do dróg gminnych (por. wyrok NSA z dnia 29 lutego 2012 r., II OSK 2441/10). Uchwała o zaliczeniu drogi do drogi publicznej powinna być poprzedzona czynnościami, które zmierzają do przejęcia własności drogi przez gminę. Z tego względu przed podjęciem uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii drogi gminnej działki, przez które droga gminna ma przebiegać, muszą stanowić własność gminy. Sąd uznał, że w przedmiotowej sprawie Rada Miejska w [...] naruszyła przytoczone wyżej regulacje. Pismem z 23 października 2018 r. Wojewoda [...] zwrócił się bowiem do Burmistrza [...] o wskazanie czy przed podjęciem uchwały nr [...] zostały zasięgnięte opinie właściwego zarządu powiatu oraz o udzielenie informacji czy nieruchomości, po których przebiegają wskazane w załączniku do uchwały drogi stanowią, na dzień podjęcia uchwały, własność Miasta [...]. W odpowiedzi na powyższe pismo, Gmina [...] wprost wskazała, że jest we władaniu wymienionych w załączniku nieruchomości, a obecnie prowadzone jest postępowanie w sprawie potwierdzenia prawa własności Gminy. Na gruncie art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97). Ponadto zgodnie z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Według ust. 2, jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio. Przywołany przepis ogranicza możliwość stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy - sąd może to uczynić w terminie roku od daty podjęcia aktu. Wskazane ograniczenie nie obejmuje dwóch przypadków, w których po upływie roku będzie jednak możliwe stwierdzenie nieważności aktu - kiedy uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie określonym w art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym lub jeżeli uchwała ma charakter aktu prawa miejscowego (jak w rozpoznawanej sprawie). Jeżeli z powodu upływu terminu jednorocznego nie jest możliwe stwierdzenie nieważności uchwały, a istnieją ku temu przesłanki w postaci istotnej sprzeczności aktu z prawem, sąd administracyjny orzeka o jego niezgodności z prawem. Dodatkowo istotna jest kwestia, że uchylenie uchwały przez radę gminy oznacza wyeliminowanie uchwały ze skutkiem od daty uchylenia (ex nunc), zaś stwierdzenie jej nieważności wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). Oznacza to, że uchwałę należy potraktować tak, jakby nigdy nie została podjęta. Reasumując, należy stwierdzić, że organ wydając zaskarżoną uchwałę naruszył art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, a także art. 7 ust. 2 w zw. z art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Z uwagi na powyższe, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.