VII SA/Wa 1369/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, , Protokolant Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2007 r. sprawy ze skargi J. J. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2006 r. znak [...] w przedmiocie nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania zjazdu. I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2006 r., znak: [...], wydanym na podstawie art. 57 ust. 7, art. 59 f ust. 1, art. 59g ust. 1 i art. 83 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 123 k.p.a., nałożył na J. J. karę w kwocie 25.000 zł. z tytułu przystąpienia do użytkowania zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] (dz. Nr [...]) na dz. Nr [...] w miejscowości [...], z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, iż podczas przeprowadzonej kontroli zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] (dz. Nr [...]) na dz. nr [...] w miejscowości [...], należącej do J. J., stwierdzono, że zjazd był użytkowany i służy jako wyjazd z działki, na której znajduje się funkcjonująca stacja paliw. Organ podniósł, iż inwestor nie zawiadomił właściwego organu o zakończeniu budowy i samowolnie rozpoczął użytkowanie zjazdu, co stanowi naruszenie przepisów art. 54 i 55, i skutkuje konsekwencjami wynikającymi z art. 57 ust. 7 oraz art. 59 f ustawy Prawo budowlane. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył J. J., zarzucając mu naruszenia prawa materialnego, a mianowicie przepisów art. 57 ust. 7, art. 59 f i art. 59 g ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez niewłaściwe ich zastosowanie, jak również błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę postanowienia, polegających na przyjęciu, że prace przy budowie wyjazdu na drogę wojewódzką nr [...] zostały zakończone. W uzasadnieniu skarżący wskazał, iż nigdy nie przystąpił do użytkowania przedmiotowego wyjazdu na drogę wojewódzką nr [...] z terenu stacji paliw. Świadczy o tym między innymi fakt nie zakończenia wszystkich prac budowlanych związanych z budową stacji gazu płynnego, zadaszeniami nad istniejącymi dystrybutorami, a także z uwagi na fakt nie zakończenia wszelkich prac związanych z budową wyjazdu. Nadto J. J. podniósł, iż pozwolenie na budowę stacji gazu płynnego otrzymał dopiero w lipcu 2005 r., a w chwili kontroli stacja gazu płynnego nie była jeszcze postawiona, tym samym nie było konieczności korzystania z przedmiotowego wjazdu, w zawiązku z czym, w ocenie skarżącego, nie można mówić, że miało miejsce samowolne użytkowanie zjazdu. Ponadto J. J. podniósł, iż nawet gdyby przyjąć, że rzeczywiście miały miejsce sytuacje korzystania z przedmiotowego wyjazdu na drogę główną, to miało to miejsce bez jego wiedzy i zgody i z naruszeniem przepisów o ruchu drogowy. Po rozpatrzeniu zażalenia, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] maja 2006 r., znak: [...], utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy, podzielając całkowicie argumentację zawartą w postanowieniu organu I instancji. Organ odwoławczy podniósł ponadto, iż sposób ustalenia i wysokość kary jednoznacznie określa Prawo budowlane, a zatem po stronie organu nadzoru budowlanego brak jest kompetencji do uznaniowego wyznaczenia innej stawki niż określona w przepisach lub odstąpienia od wymierzenia przedmiotowej kary. Skargę na powyższe postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2006 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył J. J.. Wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia zarzucił mu rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i przedwczesne orzeczenie kary na podstawie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu skarżący podniósł, iż niezrozumiałe i pozbawione jakiegokolwiek uzasadnienia jest stanowisko organu, nie uznające za wiarygodne okoliczności, iż w rzeczywistości inwestor nie użytkował przedmiotowego zjazdu, z uwagi na niezakończenie wszelkich prac związanych z jego połączeniem z pętlą stacji paliw, co miało nastąpić po zakończeniu budowy stacji gazu płynnego. Ponadto, zdaniem skarżącego, organ nie ustosunkował się do wszystkich przedstawionych przez stronę okoliczności potwierdzających, że zjazd nie został oddany do użytkowania. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisku wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić, a zaskarżone akty uchylić gdyż naruszają one prawo. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżona decyzja lub postanowienie nie narusza przepisów prawa materialnego i postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 § 1 w/w ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Zgodnie z art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane do użytkowania obiektu, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Wyjątek od tej ogólnej zasady został określony w art. 55, który stanowi, iż przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. W omawianym przepisie przewidziano trzy przypadki, w których istnieje obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie poprzez: 1. wskazanie w ustawie kategorii obiektów budowlanych, wymagających takiego pozwolenia, 2. odesłanie do przepisów ustawy, przewidujących powstanie takiego obowiązku (art. 49 ust. 5 i art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego), 3. wskazanie możliwości przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych, pod warunkiem uzyskania takiej decyzji. Stosownie do art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 7, art. 77 k.p.a. co skutkowało naruszeniem art. 107 k.p.a. i w konsekwencji art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Oznacza to, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone bez należytego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy. W postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowego postanowienia w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie, stosownie do art. 7 i 77 k.p.a. Zgodnie zaś z art. 107 § 3 k.p.a., postanowienie powinno być należycie uzasadnione z podaniem m. in. dowodów, na podstawie których określone fakty organ orzekający przyjął za udowodnione oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez Sąd administracyjny zaskarżonego postanowienia (por. wyrok NSA z dnia 16 marca 1998r. II SA 96/98, LEX nr 41681). Zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a., nakłada na organy administracji publicznej obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Organ prowadzący postępowanie ma więc obowiązek zebrania i rozpatrzenia dostępnego materiału dowodowego, tak aby ustalić stan faktyczny sprawy z rzeczywistością. Organ jest w szczególności zobowiązany dokonywać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w postanowieniu uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy k.p.a. (por. wyrok NSA z 26 maja 1981r. sygn. akt SA 810/81 nr 1, poz. 45). Podkreślić także trzeba, iż istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, a organ orzeka w tym postępowaniu merytorycznie. Zgodnie z art. 140 k.p.a. organ ten jest tak samo, jak organ I instancji związany przepisami art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Ma również możliwość na podstawie art. 136 k.p.a. przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego jeśli w jego ocenie istnieją braki w materiale dowodowym, zgromadzonym w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy trzeba stwierdzić, że organy obu instancji naruszyły omówione wyżej przepisy oraz zasady prawa procesowego i to w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie, organy nie zebrały i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, jak też nie wykazały należytej staranności o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Z uzasadnienia postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2006 r. wynika, że organ motywując swoje rozstrzygnięcie opierał się przede wszystkim na stanowisku zawartym w protokole oględzin z dnia [...] marca 2006 r., zgodnie z którym zjazd był użytkowany i służy jako wyjazd z działki, na której znajduje się funkcjonująca paliw. W ocenie organu I instancji inwestor nie zawiadomił właściwego organu o zakończeniu budowy i samowolnie rozpoczął użytkowanie zjazdu, co stanowiło naruszenie przepisów art. 54 i 55 i skutkowało konsekwencjami wynikającymi z art. 57 ust. 7 oraz art. 59 f ustawy Prawo budowlane. Przede wszystkim zagadnieniem istotnym dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, było ustalenie nie to czy przedmiotowy zjazd z drogi wojewódzkiej nr [...] (dz. Nr [...]) na dz. nr [...] w m. [...] był użytkowany, ale czy inwestor przystąpił do jego użytkowania. Organ miał zatem obowiązek, na podstawie okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, w tym również na podstawie własnej dokumentacji fotograficznej, stanowiącej załącznik do akt sprawy, jak również na podstawie oświadczeń inwestora, i szkiców odtworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa, ustalając czy inwestor przystąpił do użytkowania wykonanej inwestycji. Poczynając ustalenia w niniejszej sprawie organy administracji, nie wzięły pod uwagę znajdującej się w aktach sprawy szkiców i dokumentacji fotograficznej, która przedstawia, istniejące oznakowanie stacji paliw, wskazujące kierowcom określony kierunek ruchu pojazdów i sposób wyjazdu ze stacji paliw zjazdem na drogę powiatową [...] - [...]. Znaki drogowe usytuowane przy drodze wojewódzkiej nr [...] uniemożliwiały wjazd z drogi wojewódzkiej do stacji paliw (znak "zakaz wjazdu"). Z kolei znak ustawiony przez skarżącego na terenie stacji nakazywał korzystającym z niej kierowcom objazd wysepki na stacji (nakaz skrętu w lewo), a nie kierowanie się w stronę zjazdu. Ponadto z dokumentacji fotograficznej, jak również z twierdzeń skarżącego wynika, że istniały zabezpieczenia prowizoryczne, które uniemożliwiały korzystanie z przedmiotowego wyjazdu na drogę wojewódzką. Organy zaś orzekające w niniejszej sprawie nie odniosły się do powyższego. Z zestawienia powyższych okoliczności trudno skonstruować tezę, że inwestor "przystąpił" do użytkowania inwestycji, skoro znak drogowy ustawiony przez niego nakazywał korzystanie z innej drogi (powiatowej) a nie ze zjazdu z drogi wojewódzkiej. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, jak również Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, pominęły w swoich ustaleniach również kwestię, którą podnosił J. J., iż budowa nie została zakończona. Przez zakończenie budowy powinno się rozumieć doprowadzenie obiektu budowlanego do takiego stanu, który umożliwia przeprowadzenie odbioru i przekazanie go do normalnej eksploatacji i użytkowania lub spełnienie przez inwestora warunków przystąpienia do jego użytkowania. W ocenie skarżącego, przedmiotowy zjazd miał być oddany do użytkowania z chwilą zakończenia prac związanych z budową stacji gazu płynnego, gdyż jego budowa była ściśle powiązana z powstaniem stacji gazu płynnego. Wtedy też miało nastąpić dokonanie połączenia zjazdu z pętlą stacji i zawiadomienie organu nadzoru budowlanego o zakończeniu wszystkich robót na terenie istniejącej stacji paliw. W chwili kontroli stacja gazu płynnego nie była jeszcze zakończona, tym samym nie było konieczności korzystania z przedmiotowego wjazdu i dlatego też nie został on podłączony do pętli stacji paliw. Organy nie wyprowadziły zatem z ustaleń faktycznych zawartych w aktach sprawy prawidłowych wniosków w zakresie przystąpienia do użytkowania przedmiotowego zjazdu, nie mogły zatem objąć skarżącego konsekwencjami wynikającymi z art. 57 ust. 7 oraz art. 59 f ustawy Prawo budowlane. W tym stanie rzeczy skoro postępowanie wymaga ponownej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.