VII SA/Wa 1370/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), , Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Protokolant Marzena Godlewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2006 r. sprawy ze skargi W. i S. K., W. M., Z. K., R. K., Stowarzyszenia Mieszkańców B. i Z., H. O., T. K., W. K., K. K., E. M., J. J., Z. D. oraz A. O. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2002 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę skargę oddala Decyzją z dnia [...] sierpnia 2002 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2002 r., Nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielający pozwolenie na budową obwodnicy m. S. - odcinek [...] (węzeł [...]) od km 4+046,34 do km 4+600,00 wraz z towarzyszącymi urządzeniami budowlanymi. W uzasadnieniu decyzji organ podał, iż inwestor spełnił wszystkie wymagania niezbędne do udzielenia mu pozwolenia na budowę, dokonał wszelkich niezbędnych uzgodnień, wykazał się prawem dysponowania nieruchomościami na cele budowlane. Planowane przedsięwzięcie zostało uzgodnione pod względem oddziaływania na środowisko przez Starostę Powiatu S. i Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. W powyższych uzgodnieniach nałożono na inwestora obowiązek wykonania analiz porealizacyjnych odnośnie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Zgodnie z art. 32 ust. l pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska podano do publicznej wiadomości informację o zamieszczeniu w publicznie dostępnym wykazie danych o wniosku o wydanie decyzji oraz o możliwości składania uwag i wniosków. Informacja ta była wywieszona na tablicy ogłoszeń w \ Urzędzie Wojewódzkim i Urzędzie Gminy S. Organ doszedł do wniosku, iż materiał zgromadzony w sprawie dowodzi, iż wykonano wszelkie nakazane prawem czynności, a w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 i 2 oraz w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego, nie można odmówić wydania pozwolenia na budowę. Odnosząc się do zarzutów podnoszonych w odwołaniu, organ uznał, iż zarzut dotyczący naruszenia art. 5 ustawy Prawo budowlane został wskazany w sposób ogólnikowy, bez konkretyzacji poszczególnych zarzutów. Ponadto zarzut niezapewnienia udziału społeczeństwa w postępowaniu organ uznał za bezzasadny, gdyż informacja dotycząca planowanej inwestycji została podana do wiadomości publicznej i wtedy można było zgłaszać zarzuty i zastrzeżenia, odwołujące się strony nie skorzystały zaś z tego prawa. Organ nie uznał również zarzutu naruszenia art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, gdyż w decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę na str. 2 w pkt. 5 nałożono na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Przed wydaniem pozwolenia zostanie zatem przeprowadzona kontrola wybudowanego obiektu, który wprawdzie realizowany jest etapami, lecz każdy z odcinków może funkcjonować, gdyż umożliwia ruch pojazdów. W skardze na tę decyzję R. K. i inni, powtórzyli zarzuty poruszane we wcześniejszych pismach, do których Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odnosił się już w uzasadnieniu omówionej wyżej decyzji. Z tego powodu organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje argumenty. W toku rozprawy R. K. a także Z. K. podtrzymali skargę dodając, iż - nieruchomość skarżącego i jego matki J. K. nie zostały włączone do strefy objętej monitorowaniem wpływu działania drogi na nieruchomości sąsiednie, a projekt budowlany w zakresie usytuowania chodnika i jezdni przebiegających przy jego nieruchomości nie jest zgodny z warunkami decyzji o zagospodarowaniu tego terenu, - przekroczenia norm hałasu powodowane użytkowaniem drogi są jednymi z najwyższych na całym odcinku i przekraczają normę w zakresie 11-13 decybeli w porze dziennej i nocnej. Monitoring ten został wykonany dodatkowo na skutek starań skarżącego, pomimo że w jego pierwotnej wersji nieruchomości nie były nim objęte, - zaproponowano mu wymianę okien o niskim standardzie, "z najniższej półki jakościowej", o właściwościach tłumienia dźwięku do 30 decybeli i to tylko od strony ulicy [...]. Nie zgodził się na instalację tych okien, gdyż uważa że powinny być zainstalowane okna znacznie bardziej tłumiące hałas. Pomiary przekroczenia norm hałasu były dokonywane nie wewnątrz budynku, lecz na zewnątrz. Ponadto skarżący odnieśli się do kwestii ogólnych: - inwestycja została zrealizowana na terenie miasta S., a ogłoszenie o postępowaniu w zakresie ochrony środowiska wywieszone zostało w Urzędzie Gminy S., przy czym skarżący K. wyjaśnił, że oba urzędy mieszczą się w tym samym budynku, lecz na różnych piętrach, - skarżący nie byli powiadomieni odrębnie o postępowaniu w zakresie ochrony środowiska prowadzonym przez Sanepid, - inwestycja została zaprojektowana na nieaktualnych podkładach geodezyjnych, - w stosunku do warunków określonych przez raport sporządzony przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w projekcie budowlanym skrócona została linia ekranów ochronnych o około 300 metrów. W projekcie budowlanym nie było szczegółowych projektów ekranów, określenia ich typów i rodzaju, co skarżący wymogli na inwestorze w fazie realizacyjnej. Ekrany te i tak nie spełniają swojej roli, skoro i tak istnieje przekroczenie norm hałasu. Ponadto powodują one rezonans akustyczny, - niesłusznie w uzgodnieniach środowiskowych ze starostą ograniczono się tylko do wpływu hałasu na nieruchomości sąsiednie, a nie zbadano wpływu zanieczyszczenia powietrza, - nie uwzględniono też wpływu rodzaju warstw gliniastego gruntu na przenoszenie wibracji spowodowanych ruchem pojazdów na drodze, - w postępowaniu administracyjnym, w stosunku do wielu osób zawiadomienia były wysyłane na nieaktualne adresy i przez to nie mogły one wziąć udziału w tym postępowaniu. Skarżący S. K. poparł skargę i dodał, że pozwolenie dotyczące następnego odcinka tej drogi zostało uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z tego powodu, że podkłady geodezyjne były nieaktualne i w postępowaniu nie wzięły udziału wszystkie strony. Uważa też, że zarzuty stawiane pozwoleniu są tym bardziej słuszne, iż potwierdzają się w chwili obecnej, kiedy inwestycja jest zrealizowana. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd, rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 § 1 ww. ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Po pierwsze, zauważyć należy, że do właściwości sądu administracyjnego należy kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, nie zaś przeprowadzanie postępowania dowodowego i rozpoznawanie sprawy, którą zakończyły decyzją ostateczną organy administracji. Po drugie, konsekwencją tak ukształtowanej właściwości sądu jest ograniczenie możliwości Sądu do badania stanów faktycznych sprawy, wyłącznie do dokumentacji zawartej w aktach sprawy. Kolejną konsekwencją jest to, że kontrola sprawy musi ograniczyć się do przedmiotu sprawy i decyzji ją kończącej, która wydawana była w określonym stanie prawnym i na podstawie zgromadzonego wówczas materiału dowodowego. Po trzecie, zważyć należało, że w odniesieniu do zamierzonej inwestycji polegającej na etapowym budowaniu w pobliżu i na terenie m. S. drogi krajowej [...] toczyło się wiele postępowań administracyjnych, badanych następnie przez sądy administracyjne, które kończyły się wyrokami tych sądów. Dotyczy to postępowań poprzedzających postępowanie budowlane, w tym uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego i wydania stosownych decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, na które to akty skargi zostały odrzucone (wyroki w sprawach o sygn. akt IV SA 270/99, 16/00, 1192/0). W odrębnym postępowaniu badaniu podlegało postanowienie Starosty S. z dnia [...] kwietnia 2002 r. uzgadniające inwestycję w zakresie ochrony środowiska, przy czym uzgodnienie to dotyczyło budowy inwestycji od km 4+046,34 do km 9+137,85 wraz z urządzeniami i obiektami infrastruktury. Uzgodnienie to obejmowało zatem inwestycję na odcinku od km 4+046,34 do km 4+600,00, która została objęta skarżoną decyzją. Skargę na to postanowienie, utrzymane w mocy postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wyrokiem z dnia 14 czerwca 2005 r., sygn. akt IV SA 4211/03. Tym samym postępowanie w zakresie ochrony środowiska toczące się w sprawie o wydanie pozwolenia budowlanego zostało uznane za pozbawione wad prawnych, a obecnie rozpatrujący sprawę Sąd, jest związany tym wyrokiem. Przenosząc powyższe uwagi na grunt kontrolowanej sprawy administracyjnej, należy stwierdzić, że jej przedmiotem było wydanie pozwolenia budowlanego, przedmiot ten zakreśla zatem granice kontrolowanej sprawy. Kognicja sądu ogranicza się przez to, a także na skutek związania wyrokiem, o którym mowa wyżej, wyłącznie do badania zarzutów dotyczących zgodności z prawem pozwolenia budowlanego, a nie jego skutków. Z powyższych powodów Sąd mógł dokonać oceny jedynie tych zarzutów, które skierowane są na pozwolenie budowlane lub poprzedzające je postępowanie. Podnoszone przez skarżących zarzuty zawarte w skardze sprowadzają się do tego, iż nie mogli oni wziąć udziału w postępowaniu w zakresie dotyczącym ochrony środowiska, gdyż wadliwie poinformowano o jego prowadzeniu oraz do uwypuklenia naruszeń ich interesu prawnego wyrażonego w art. 5 Prawa budowlanego, zasadniczo w części dotyczącej skutków, które inwestycja wywoła w środowisku, a także wyprowadzili zarzut, iż zamierzenie inwestycyjne nie spełnia warunków do samodzielnego funkcjonowania. Zarzuty zgłoszone na rozprawie w znacznej części dotyczą skutków realizacji zamierzenia, które w ocenie skarżących potwierdzają wcześniej stawiane zarzuty wobec pozwolenia budowlanego. Ponieważ jednak, jak wspomniano wcześniej, kognicja sądu administracyjnego rozciąga się tylko na przedmiot sprawy, do tego przedmiotu, nie zaś zdarzeń następujących później i później powstałych ocen musi ograniczyć się kontrola sądu. Zarzut naruszenia art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego, iż planowany obiekt nie może samodzielnie funkcjonować zgodnie z jego przeznaczeniem jest chybiony z tego względu, iż etapowe zaprojektowanie i wykonanie odcinków inwestycji liniowej stwarza sytuację, w której do praktycznego funkcjonowania całości, niezbędne jest wprawdzie wykonanie pozostałych etapów, nie mniej każdy z tych odcinków w sensie technicznym (wybudowanie odpowiednich nasypów, podłoża, nawierzchni, urządzeń towarzyszących itp.) stanowi zamkniętą całość spełniającą warunki kompletnej budowli, a przez to mogącą na tym odcinku funkcjonować. Stanu tego nie należy mylić z możliwością wprowadzenia na drodze ruchu kołowego, co oczywiście stało się możliwe dopiero po wybudowaniu i połączeniu wszystkich odcinków drogi wraz z urządzeniami. Zarzuty dotyczące niemożności udziału skarżących (a także innych osób) w postępowaniu dotyczącym ochrony środowiska, które rozpoczęło się po złożeniu przez inwestora wniosku o pozwolenie na budowę, są również bezpodstawne. W aktach znajdują się bowiem informacje o zamieszczeniu na tablicach Urzędu Marszałkowskiego i Urzędu Miasta S. (a nie Gminy S.) stosownych ogłoszeń zawierających informacje o terminie i trybie zgłaszania wniosków i uwag. Pisma informujące o powyższych okolicznościach stanowią dokumenty urzędowe, co do których istnieje domniemanie prawne, iż to co w nich zapisano odpowiada prawdzie. Strony zaś nie złożyły żadnego przeciwdowodu, poza własnymi oświadczeniami, które nie zniosły opisanego domniemania. Ponadto, jak wspomniano, Sąd Administracyjny, oddalając skargę na postanowienia w zakresie uzgodnień środowiskowych nie dopatrzył się w tym postępowaniu naruszeń prawa. Z tych też względów zarzut omówiony wyżej, jak też i wszystkie inne zarzuty dotyczące kwestii związanych z naruszeniem przepisów ochrony środowiska, nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Natomiast okoliczność, iż skarżący i inne osoby nie brały udziału - jak to oświadczyły w skardze i na rozprawie - w postępowaniu uzgadniającym przed Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w S., mogło być przedmiotem odrębnego postępowania w trybie wznowieniowym, które mogłoby mieć ewentualny wpływ na ocenę kontrolowanej decyzji, lecz wyników takiego postępowania skarżący nie przedstawili. Zarzuty dotyczące niezgodności projektu inwestycji z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (Nr [...] wraz aneksami) również nie są trafne. Decyzja ta stanowi dla inwestora podstawę rozpoczęcia prac przy szczegółowym zaprojektowaniu inwestycji, jako że zadaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w ówczesnych stanie prawnym było zapewnienie zgodnego z planem wykorzystania przestrzeni, określenie linii rozgraniczających teren inwestycji, a nie szczegółowe umieszczanie w terenie inwestycji i urządzeń jej towarzyszących. Inną zaś sprawą może być natomiast niezgodne z projektem wykonanie inwestycji, nie jest to jednak przedmiot badania w tej sprawie. Nie znalazł też potwierdzenia zarzut zgłoszony na rozprawie przez S. K., że w odniesieniu do pozwolenia budowy sąsiedniego odcinka uchylono decyzję, gdyż, podobnie jak w sprawie rozpoznawanej, podkłady geodezyjne były nieaktualne, a także, że nie wzięły udziału w postępowaniu wszystkie strony. Istotnie, wyrokiem z dnia 31 maja 2004 r., sygn. akt IV SA 2202/03, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego dotyczącą pozwolenia na budowę sąsiedniego odcinka IIb, jednakże przyczyną uchylenia było jedynie to, iż organ nie rozpoznał odwołań złożonych przez osoby będące właścicielami działek graniczących z pasem drogowym, a nie to, że w postępowaniu nie wzięły udziału inne strony. Sąd w uzasadnieniu ww. wyroku, nie odnosił się jednak do innych zarzutów i wyraźnie podkreślił, że wyrokiem tym nie przesądza przyszłego rozstrzygnięcia organu II instancji. Co do nieaktualności podkładów geodezyjnych zauważyć należy, że w aktach niniejszej sprawy znajduje się opinia nr [...] Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Starostwa Powiatowego w S. z dnia [...] lipca 2001 r. pozytywnie uzgadniająca przedłożoną dokumentację projektową. Jak zaś wskazano na początku uzasadnienia wyroku, sąd orzeka w sprawie na podstawie akt i tylko dokumenty w nich zawarte mogą stanowić podstawę ocen Sądu. Zgłaszane przez skarżących na rozprawie uzupełnienia czy też doprecyzowania skargi mogą więc być wzięte o tyle pod uwagę, o ile pozwala na to zgromadzony w aktach materiał dowodowy. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.