VII SA/Wa 1374/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Protokolant Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 listopada 2007 r. sprawy ze skargi Teresy H. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nakazu zamurowania otworów okiennych. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] lutego 2005 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] W. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane nakazał S. S. zamurowanie pustakami szklanymi (luksferami) otworów okiennych w ścianie północnej i wschodniej budynku mieszkalnego przy ul. [...] w W.. Organ uznał, że inwestor prowadził roboty w sposób istotnie odbiegający od ustaleń pozwolenia na budowę z dnia [...] lipca 2000 r., zamiast zaprojektowanych otworów okiennych z pustaków szklanych wykonał okna typowe w odległości mniejszej niż 4 m od granicy działki sąsiedniej, co jest niezgodne z przepisami Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] W. stwierdził wykonanie przez inwestora obowiązku wynikającego z decyzji z [...] lutego 2005 r. Na skutek pism T. H. wskazujących, że nie zostały zamurowane otwory okienne w ścianie wschodniej w dniu 21 listopada 2006 r. przeprowadzono oględziny budynku, w trakcie których stwierdzono, iż w ścianie wschodniej znajdują się dwa otwory okienne oraz jeden otwór zamurowany luksferami, otwory w ścianie północnej zamurowane zostały pustakami szklanymi. Decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] W. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego odmówił nakazania zamurowania w/w otworów okiennych. Organ wskazał, że kontrola przeprowadzona w dniu 21 listopada 2006 r. potwierdziła, że w ścianie wschodniej budynku znajdują się dwa otwory okienne z zamontowaną stolarką okienną oraz jeden otwór wypełniony pustakami szklanymi. Stan ten jest zgodny z przedstawionym przez inwestora zatwierdzonym projektem budowlanym "rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego" stanowiącym załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] lipca 2000 r., inwestor przedstawił ponadto postanowienie Prezydenta [...] W. wydane z upoważnienia Ministra Transportu i Budownictwa w sprawie wyrażenia zgody na odstępstwo od przepisów § 12 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. polegające na wykonaniu ścian z otworami okiennymi w budynku przy ul [...] w odległości: 3,60 m od granicy z działką nr 54; 3,14 m od granicy z działką nr 51 oraz 2,50 m od granicy z działką nr 52. Zgodnie z przedłożoną przez inwestora geodezyjną inwentaryzacją powykonawczą ściana wschodnia budynku z otworami okiennymi usytuowana jest w odległości 3,86 m od granicy z działką T. H.. Inwestor wykonując roboty budowlane nie przekroczył odległości ustalonych w w/w postanowieniu i w pozwoleniu na budowę, brak jest więc podstaw do nakładania na inwestora nakazów w trybie nadzoru budowlanego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpoznaniu odwołania T. H. decyzją z dnia [...] maja 2007 r. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2007 r., powtarzając w uzasadnieniu rozstrzygnięcia argumenty i wnioski zawarte w decyzji I instancji. Skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożyła T. H., zarzucając organowi m.in. naruszenie art. 7, art. 8, art. 10 i art. 81 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji nie uwzględniającej zasady prawdy obiektywnej, naruszającej zasadę zaufania obywateli do organów Państwa i obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu oraz zarzucając sprzeczność istotnych ustaleń organu ze stanem faktycznym. Skarżąca podkreśliła, iż po stwierdzeniu (w decyzji z [...] lutego 2005 r.) oczywistej samowoli budowlanej i nałożeniu na inwestora obowiązku doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem S. S. nie wykonał wskazanego obowiązku, mimo to podczas oględzin budynku stwierdzono zamurowanie okien i umorzono postępowanie. Kontynuując proces legalizowania samowoli budowlanej decyzją z [...] stycznia 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] W. odmówił nakazania zamurowania spornych okien, uznając, iż okna te są zgodne z projektem budowlanym, co nie odpowiada prawdzie, a fakt ten ustalił organ I instancji już w 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. W postępowaniu administracyjnym wydanie decyzji w każdym wypadku powinno poprzedzać, stosownie do art. 7 i art. 77 kpa, dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie. Z przepisów tych wynika obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego przez organ administracji publicznej. Wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego polega zaś na takim ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych. Dopiero jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego sprawy stwarza podstawy do wyrażenia stanowiska, które nie przekraczałoby granic zasady swobodnej oceny dowodów, wynikającej z art. 80 kpa. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny. Z takim wadliwie przeprowadzonym postępowaniem mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. W niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego po przeprowadzeniu postępowania w sprawie okien zrealizowanych w ścianie wschodniej budynku przy ul. [...] w W. odmawiając wydania nakazu ich zamurowania uznały, iż okna te zgodne są z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją z dnia [...] lipca 2000 r. udzielającą pozwolenia na rozbudowę budynku, a więc brak jest podstaw do nakładania na inwestora jakichkolwiek nakazów bądź zakazów w trybie nadzoru budowlanego. Podkreślić jednak należy, że po wydaniu decyzji o udzieleniu pozwolenia na rozbudowę prowadzone było w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego postępowanie w sprawie istotnych odstępstw od tegoż pozwolenia (obejmujące m.in. kwestię okien w ścianie wschodniej), które zakończone zostało decyzją z dnia [...] lutego 2005 r. nakazującą zamurowanie otworów okiennych w ścianie północnej i wschodniej luksferami (Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] W. uznał wówczas, iż wykonane przez inwestora okna odbiegają od ustaleń określonych w pozwoleniu na budowę, projekt budowlany przewidywał bowiem otwory okienne z pustaków szklanych). Przy założeniu, że decyzja organu I instancji z [...] stycznia 2007 r. i utrzymująca ją w mocy decyzja organu odwoławczego dotyczą dokładnie tego samego stanu faktycznego, który był przedmiotem postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] lutego 2005 r. oznaczałoby to, że wydane zostały w tym samym przedmiocie kolejne decyzje o odmiennej treści, podczas gdy uprzednio wydana ostateczna decyzja pozostaje w obrocie prawnym. Z treści decyzji objętych kontrolą sądową w niniejszej sprawie nie wynika jednak wyraźnie, czy dotyczą one dokładnie tych samych okien w ścianie wschodniej zrealizowanych przed 2005 r., objętych nakazem zamurowania, czy też może okna te zostały ponownie wykonane po uprzednim doprowadzeniu obiektu do stanu zgodnego z prawem. Wprawdzie w oparciu o wyniki oględzin obiektu przeprowadzonych w dniu 15 listopada 2005 r. decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] W. stwierdził wykonanie obowiązku nałożonego decyzją z [...] lutego 2005 r., jednakże wydaje się, iż w rzeczywistości okna te nie zostały nigdy zamurowane. Wskazują na to pisma T. H. (z dnia 25 stycznia 2006 r., z 10 lipca 2006 r.), w których informowała organy, iż okna w ścianie wschodniej nadal istnieją i wnosiła o wyegzekwowanie decyzji. Ustalenia kontroli mającej miejsce w dniu 21 listopada 2006 r. potwierdziły, że w ścianie wschodniej znajdują się dwa otwory okienne. W takiej sytuacji organy winny były skoncentrować się na kwestii wykonania obowiązku wynikającego z decyzji z [...] lutego 2005 r., nie zaś na kwestii zgodności przedmiotowych okien z projektem budowlanym i pozwoleniem na budowę, bowiem została ona przesądzona w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] W. z dnia [...] lutego 2005 r. Należało więc wyjaśnić, czy potwierdzone zostały doniesienia T. H. o niewykonaniu przez S. S. obowiązków wynikających z decyzji z [...] lutego 2005 r. oraz rozważyć, czy nie doszło do popełnienia przestępstwa przez przedstawicieli inspektoratu nadzoru budowlanego, biorących udział w oględzinach w dniu 15 listopada 2005 r. (których wyniki stały się podstawą do stwierdzenia wykonania obowiązku nałożonego decyzją z [...] lutego 2005 r. i umorzenia postępowania egzekucyjnego), które należałoby zgłosić właściwym organom. Warto też zauważyć, iż organy nadzoru budowlanego odmawiając wydania nakazu zamurowania okien w ścianie wschodniej uznały, iż okna te wykonane zostały zgodnie z postanowieniem Prezydenta [...] W. udzielającym zgody na odstępstwo od przepisów § 12 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. Organy pominęły jednak fakt, iż - po pierwsze - postanowienie to wydane zostało [...] września 2006 r., a więc najprawdopodobniej po wykonaniu przedmiotowych okien, po drugie - samo postanowienie o wyrażeniu zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych nie upoważnia do rozpoczęcia robót. Na podstawie analizy przebiegu postępowania i treści decyzji będących przedmiotem niniejszej sprawy stwierdzić trzeba, iż przy wydawaniu decyzji naruszone zostały podstawowe zasady postępowania administracyjnego – zasada prawdy obiektywnej, zasada swobodnej oceny dowodów, zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. W sprawie tej brak jest jednoznacznych ustaleń faktycznych dotyczących daty wykonania spornych okien i kwestii wykonania obowiązku zamurowania ich pustakami szklanymi (wydaje się jednak, iż również organy przyjmują, że okien nigdy nie zlikwidowano, a to oznaczałoby wydanie decyzji w sprawie zakończonej decyzją ostateczną). Zauważyć jednak trzeba, iż nawet przy założeniu, iż okna będące przedmiotem zaskarżonych decyzji zostały ponownie zrealizowane (w takim samym stanie prawnym) po wywiązaniu się przez inwestora z obowiązków określonych decyzją z [...] lutego 2005 r. decyzje te byłyby sprzeczne z prawem, bowiem odmienna ocena zgodności takich robót z pozwoleniem na budowę, prowadząca do wydania decyzji o zupełnie odmiennej treści, bez bliższego uzasadnienia zmiany stanowiska, narusza zasadę swobodnej oceny dowodów, przekształcając się w ocenę dowolną. W takiej sytuacji trudno byłoby też mówić o jednoznaczności ustaleń faktycznych i prawnych. Działania organów w niniejszej sprawie naruszają również art. 8 kpa, powodują bowiem uzasadnione podważenie zaufania obywateli do organów Państwa oraz ujemnie wpływają na ich świadomość prawną. Przebieg całego postępowania sprawia wrażenie, iż organy nadzoru budowlanego w sposób świadomy i celowy zmierzały do umożliwienia inwestorowi legalizacji robót budowlanych, wykonanych w sposób istotnie odbiegający od pozwolenia na budowę i niedoprowadzonych do stanu zgodnego z przepisami pomimo takiego obowiązku nałożonego decyzją ostateczną. Ujawnione naruszenia wskazanych przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia powoduje uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z mocy art. 145 § 1 ust. 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Na mocy art. 152 ustawy orzeczono jak w punkcie II wyroku.