VII SA/Wa 1375/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska – Rzepecka (spr.), Asesor WSA Paweł Groński, Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi A. i M. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2007 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej zamienny projekt budowlany. skargę oddala Decyzją z dnia [...] grudnia 2005r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C., na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) oraz art. 104 Kpa, po rozpatrzeniu wniosku A. i M. S. zamieszkałych w C., ul. S. oraz P. S. zamieszkałego w C. przy ul. A. w sprawie wydania pozwolenia na wznowienie robót na budynku mieszkalno-handlowym zlokalizowanym w C. przy ul. K. –zatwierdził zamienny projekt budowlany i udzielił A. i M. S. oraz P. S. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych na budowie budynku mieszkalno-handlowego w C. przy ul. K.. W uzasadnieniu wskazał, że postanowieniem z dnia [...] maja 2005r. zobowiązał inwestorów do dostarczenia ekspertyzy stanu technicznego ściany szczytowej przedmiotowego budynku. Z dostarczonej przy piśmie z dnia 22 lipca 2005r. ekspertyzy wynikało, że wykonane posadowienie ściany budynku częściowo na gruntach mineralnych i nasypowych należy uznać jako zagrażające stateczności, wobec czego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2005r. organ wstrzymał prowadzenie robót, informując jakie dokumenty należy dostarczyć przed wznowieniem robót. Następnie A. i M. S. oraz P. S. w dniu 7 grudnia 2005r. złożyli wniosek o pozwolenie na wznowienie robót załączając zamienny projekt budowlany na podbudowę fundamentów ściany szczytowej budynku mieszkalno-handlowego zlokalizowane w C. przy ul. K.. W związku z powyższym organ nadzoru stopnia powiatowego uznał, że inwestorzy wykonali nałożony na nich obowiązek i dostarczyli wykonany zamienny projekt budowlany. Ponadto organ administracyjny odstąpił od nałożenia w niniejszej decyzji obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie, ponieważ obowiązek ten dla przedmiotowego budynku wynika z art. 55 ustawy Prawo budowlane. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2007r. znak: [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 104 § 1 i 2 Kpa, z urzędu - stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...] grudnia 2005r., znak: [...]. W uzasadnieniu wskazał, że w niniejszej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C., na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, wstrzymał roboty budowlane w związku z wykonywaniem ich w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska. W toku przeprowadzonych oględzin organ ten nie stwierdził by przedmiotowa inwestycja była realizowana w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach, co z kolei obligowałoby go do wstrzymania robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 w/w ustawy. W związku z powyższym organ I instancji wyjaśnił, że jedynie w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę organ nadzoru stopnia powiatowego zobowiązany jest w pierwszej kolejności wstrzymać roboty budowlane w drodze postanowienia na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 w/w ustawy, a następnie w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 - nałożyć obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. W przypadku spełnienia w/w obowiązku, na podstawie art. 51 ust. 4 organ administracyjny może wydać kolejną decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Powyższa procedura jest obligatoryjna jedynie w sytuacji istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Ponadto, zdaniem organu I instancji, w niniejszej sprawie powiatowy inspektor nadzoru budowlanego nie miał żadnych podstaw prawnych do nakładania obowiązku sporządzenia projektu budowlanego zamiennego i w rzeczywistości go nie nałożył w drodze decyzji w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlanego, a mimo to wydał w dniu [...] grudnia 2005r., decyzję na podstawie art. 51 ust. 4 zatwierdzającą projekt budowlany zamienny. Wobec powyższego decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...] grudnia 2005r., nie może się ostać w obrocie prawnym. W związku z powyższym decyzja z dnia [...] grudnia 2005r. znak: [...] została wydana z naruszeniem prawa o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Decyzją z dnia [...] czerwca 2007r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, po rozpatrzeniu odwołania A. i M. S., reprezentowanych przez radcę prawnego T. K. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu powtórzył argumentację zawartą w decyzji organu I instancji, a ponadto wskazał, że dalsza procedura oparta na podstawie art. 51 ust. 4 lub art. 51 ust. 5 prawa budowlanego, związana z istotnym odstąpieniem o projektu budowlanego, po wydaniu decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3, jest możliwa do kontynuowania dopiero po uchyleniu pierwotnego pozwolenia na budowę przez organ administracji architektoniczno-budowlanej w trybie art. 36a ust. 2. W związku z powyższym, w przedmiotowej sprawie jako bezprzedmiotowe i niczym nieuzasadnione jest udzielenie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych w sytuacji, gdy po pierwsze, w dacie wydania decyzji z dnia [...] grudnia 2005r., brak było w obrocie prawnym postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, bowiem postanowienie z dnia [...] sierpnia 2005r. znak: [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych zostało uchylone postanowieniem z dnia [...] listopada 2005r. znak: [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a po drugie nie została uchylona decyzja o pozwoleniu na budowę. Dlatego zdaniem organu II instancji, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C., wydając decyzję z dnia [...] grudnia 2005r. w przedmiocie zatwierdzenia zamiennego projektu technicznego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych w sposób rażący naruszył art. 51 ust. 4 prawa budowlanego, poprzez jego zastosowanie, w sytuacji braku jakichkolwiek podstaw faktycznych i prawnych do jego zastosowania. Ponadto należy zwrócić uwagę, iż zatwierdzona jako projekt zamienny budowlany "Dokumentacja techniczna" przedłożona przez inwestorów, dotyczy jedynie podbudowy fundamentu ściany szczytowej budynku mieszkalno handlowego, usytuowanego w C. przy ul. K. i nie stanowi projektu budowlanego zamiennego. Następnie organ II instancji odnosząc się do poszczególnych zarzutów podniesionych w odwołaniu stwierdził, że są one bezzasadne. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli A. i M. S., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie od organu na rzecz wnioskodawców kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów postępowania, poprzez naruszenie art. 16, art. 107 i art. 156 § 1 pkt 2 Kpa oraz naruszenie prawa materialnego, poprzez naruszenie art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane. W uzasadnieniu skarżący stwierdzili, że nie jest prawdą, aby postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...] sierpnia 2005r. o wstrzymaniu robót budowlanych zostało uchylone przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] listopada 2005r., gdyż tym postanowieniem uchylono postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...] października 2005r. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał dotychczasową argumentację oraz wniósł o jej oddalenie. Jednocześnie przyznał, że mylnie przyjął, aby postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...] sierpnia 2005r. o wstrzymaniu robót budowlanych zostało uchylone przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] listopada 2005r., gdyż tym postanowieniem uchylono postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...] października 2005r. Powyższa okoliczność nie ma jednak wpływu na treść zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego w/w przepisu, do kompetencji sądu administracyjnego należy badanie aktów administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd uwzględnia skargę tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym. Skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Ma rację skarżący jedynie w tym, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego błędnie przyjął, iż postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...] sierpnia 2005r. wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych przy przedmiotowej inwestycji, wydane na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego zostało uchylone do ponownego rozpatrzenia przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] listopada 2005r. znak: [...]. Jak wynika z akt sprawy, w/w postanowieniem organ nadzoru budowlanego stopnia wojewódzkiego uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...] października 2005r. znak: [...] wydane na podstawie art. 51 ust. 4 prawa budowlanego, którym organ nałożył na inwestorów obowiązek dokonania poprawek w projekcie budowlanym, tak aby były realizowane na terenie działki stanowiącej własność zobowiązanych. Wskazana wyżej okoliczność nie zmienia jednak faktu, że badana w postępowaniu nieważnościowym decyzja z dnia [...] grudnia 2005r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. wydana na podstawie art. 51 ust. 4 prawa budowlanego – rażąco narusza właśnie ten przepis. Mają rację organy orzekające w sprawie, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. nie mógł w ogóle wydać decyzji na podstawie art. 51 ust. 4 w/w ustawy, a zatem nie może ona pozostać w obrocie prawnym, jako wydana z rażącym naruszeniem prawa. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane w postępowaniu nieważnościowym, które rządzi się swoimi prawami. Zgodnie z art. 156 § 1 Kpa organ nadzorczy administracji publicznej przeprowadza postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej w celu jej weryfikacji. Organ administracyjny bada, czy kontrolowana decyzja jest objęta jedną z kwalifikowanych wad wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 pkt 1-7 Kpa. Należy mieć na względzie, że artykuł ten jest wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności aktu administracyjnego wyrażonej w art. 16 § 1 Kpa, ponieważ wprost stwierdza, iż stwierdzenie nieważności ostatecznych decyzji administracyjnych może nastąpić tylko w ściśle określonych przypadkach. Tak więc przesłanką do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest m.in. ustalenie przez organ nadzorczy, że kontrolowana w tym trybie decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Jest to przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, który stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa, o którym mowa w w/w przepisie Kodeksu postępowania administracyjnego, można mówić wtedy, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2005r., sygn. akt FSK 2294/04, publ. LEX nr 173113). W związku z powyższym należy stwierdzić, że cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2005r., sygn. akt III SA/Wa 2297/05, publ. LexPolonica nr 1253729). A więc naruszenie to musi być oczywiste, tzn. organ wydając decyzję czyni to niezgodnie z treścią normy prawnej, i na tyle wyraźne, że nie budzi to wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok Naczelnego Sądu administracyjnego z dnia 27 października 2003r. o sygn. akt. IVSA 905/02, publ. Lex Polonica nr 364318). Dlatego należy uznać, że oparcie rozstrzygnięcia zawartego w decyzji na podstawie przepisu, który w danym stanie faktycznym nie mógł mieć zastosowania, oznacza, że rozstrzygnięcie zawarte w decyzji, dotyczące danych praw, czy obowiązków stron, zostało ukształtowane sprzecznie z przesłanką wprost określoną w danym przepisie. Wystąpienie powyższej okoliczności w mocy samego prawa powoduje, że organ administracyjny dopuścił się rażącego naruszenia prawa. Taka okoliczność zachodzi w niniejszej sprawie. Kontrolowana w trybie stwierdzenia nieważności decyzja z dnia [...] grudnia 2005r. znak: [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. została wydana na podstawie art. 51 ust. 4 prawa budowlanego, który stanowi, że po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W/w przepis wprost stanowi, że przed wydaniem decyzji, o której w nim mowa, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku nałożonego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3. Przepis ten stanowi, że przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. W związku z powyższym, należy stwierdzić, że konieczną przesłanką do wydania decyzji w trybie art. 51 ust. 4, jest uprzednie nałożenie obowiązku na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3. W przypadku gdy w postępowaniu legalizacyjnym właściwy organ nie nałożył obowiązku w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 3, to nie może wydać decyzji na podstawie art. 51 ust. 4, ponieważ tak ukształtowany stan faktyczny sprawy nie wypełnia dyspozycji tej normy. Tak więc wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 4 w sposób oczywisty niezgodnie z jego dyspozycją – stanowi rażące naruszenie prawa. Jak wynika z akt sprawy, zarówno organ I, jak i II instancji prawidłowo wskazały, że kontrolowana - w trybie stwierdzenia nieważności – decyzja z dnia [...] grudnia 2005r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. została wydana z rażący naruszeniem art. 51 ust. 4 prawa budowlanego. Ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego nie wynika by organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego w ogóle wydał decyzję o nałożeniu obowiązku na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3. Jak również z akt sprawy nie wynika by organ w ogóle ustalił, czy przedmiotowa inwestycja była realizowana z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, co z kolei jest konieczną przesłanką do wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2005r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. wstrzymał roboty budowlane przedmiotowej inwestycji na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego, a więc po ustaleniu, że sporna inwestycja zagraża bezpieczeństwu ludzi lub mienia bądź zagrożenia środowiska. Tak więc u podstaw wstrzymania robót budowlanych, a następnie prowadzenia postępowania legalizacyjnego nie było wykonanie robót budowlanych przy spornej inwestycji w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach (por. art. 50 ust. 1 pkt 4 prawa budowlanego), a jedynie ustalenie przez organ, na podstawie przedstawionej przez inwestora ekspertyzy technicznej ściany budynku, że prowadzenie robót budowlanych przy spornej inwestycji może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia (por. art. 50 ust. 1 pkt 2 w/w ustawy). W tym miejscu, należy stwierdzić, że wbrew twierdzeniom skargi w/w postanowieniem organ nie nałożył obowiązku przedłożenia projektu budowlanego. Ponadto nie została wydana decyzja na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego o nałożeniu obowiązku sporządzenia projektu zamiennego, a tylko taka poprzedzająca decyzja - obligowałaby organ, na podstawie art. 51 ust. 4, do zatwierdzenia takiego projektu. W związku z powyższym, w przedmiotowej sprawie brak było przesłanek do wydania decyzji w oparciu o art. 51 ust. 4 prawa budowlanego. Powyższa okoliczność oznacza, że decyzja z dnia [...] grudnia 2005r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Dlatego decyzje wydane w postępowaniu nieważnościowym odpowiadają prawu. Na marginesie należy zaznaczyć, że nawet gdyby w przedmiotowej sprawie były spełnione przesłanki do wydania decyzji w trybie art. 51 ust. 4 prawa budowlanego, tj. organ nałożyłby obowiązek z art. 51 ust. 1 pkt 3, to i tak organ administracyjny nie mógłby zatwierdzić złożonego przez inwestorów dokumentu jako "projektu budowlanego zamiennego", ponieważ dokument ten, stanowiący załącznik do wniosku o wznowienie robót budowlanych, jest jedynie dokumentacją techniczną, zawierającą opis techniczny podbudowy fundamentu południowej ściany szczytowej budynku mieszkalno-handlowego przy ul. K. w C., celem przeniesienia obciążeń na nośne podłoże gruntowe. A więc w/w opis techniczny nie odpowiada w swej formie projektowi budowlanemu - o jakim mowa w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 120, poz. 1133). Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekła jak w sentencji wyroku.