VII SA/Wa 1375/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Bożena Więch - Baranowska (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Miron, Protokolant st. ref. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi A. O. na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) kwietnia 2011 r. nr (...) w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku gospodarczego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata I. W. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 307,50 (trzysta siedem złotych i pięćdziesiąt groszy), w tym: tytułem zastępstwa prawnego kwotę 250 (dwieście pięćdziesiąt) złotych, tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 57,50 (pięćdziesiąt siedem złotych pięćdziesiąt groszy). (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr (...) wydaną (...) kwietnia 2011 r., na podstawie art. 138 § 1 Kpa utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. nr (...) z dnia (...) marca 2011 r., nakazującą A. O. rozbiórkę budynku gospodarczego samowolnie realizowanego na działce nr ew. (...) pozostawiając istniejącą przed przystąpieniem do budowy ścianę o wymiarach 10,36 m x 2,60 m x 0,25 m, biegnącą po granicy pomiędzy działkami o nr (...) oraz istniejące fundamenty w obrysie starego budynku gospodarczego. W uzasadnieniu organ podał, że w toku postępowania wyjaśniającego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił, że w lipcu 2010 r., bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę A. O. rozpoczął budowę budynku gospodarczego wykorzystując przy budowie istniejący mur biegnący po granicy z sąsiednią działką, a będący pozostałością po dawnym budynku gospodarczym. Porównując wymiary realizowanego z wymiarami wcześniej istniejącego budynku (10,21m x 4,15 m) organ nadzoru budowlanego doszedł do wniosku, że wykonywane roboty budowlane nie stanowią jego remontu (a zamiar takiego remontu zgłosił skarżący w dniu (...) lipca 2010 r.), a inwestycja jest budową nowego budynku gospodarczego realizowaną bez pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy podkreślił, że inwestycja (zważywszy między innymi na powierzchnię omawianego budynku gospodarczego, która wynosi 66,10 m2 powinna być realizowana dopiero po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Obowiązek ten nie został przez inwestora spełniony, w związku z tym organ I instancji prawidłowo stwierdził, iż budowa została wykonana w warunkach samowoli budowlanej. Mając zaś na uwadze, iż do robót budowlanych przystąpiono w lipcu 2010 r. uznać należy, iż zasadnym było zastosowanie do przedmiotowego obiektu budowlanego trybu postępowania, określonego w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r. Zgodnie z art. 48 ust. 1, właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2 w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Przepisy prawa budowlanego pozwalają w określonych przypadkach na legalizację samowoli budowlanej. Możliwość legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego lub jego części, zgodnie z dyspozycją art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, istnieje jedynie w sytuacji gdy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. W świetle materiału dowodowego uzasadnionym jest stwierdzenie, iż przedmiotowy obiekt budowlany nie spełnia przesłanek z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. Takiego rodzaju postępowanie legalizacyjne może być wszczęte bowiem tylko wobec obiektu budowlanego, który m. in. nie narusza przepisów techniczno-budowlanych w zakresie umożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub nawet jego części do stanu zgodnego z prawem. W niniejszej sprawie bezsprzecznym jest, iż sporny budynek gospodarczy usytuowany jest na granicy z działką sąsiednią o nr ew. (...). Dyspozycja § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie stanowi, iż w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę granicy z sąsiednią działką budowlaną dopuszcza się usytuowanie ściany budynku w odległości 1,50 m od granicy działki z sąsiednią działką budowlaną lub bezpośrednio przy granicy – tylko jeżeli wynika to z ustaleń obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy lub jeżeli nie jest możliwe zachowanie odległości ze względu na rozmiar działki. Biorąc pod uwagę, iż Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego miasta M. milczy na temat lokalizowania obiektów gospodarczych w granicy z działkami sąsiednimi, a więc zastosowanie w sprawie mają przepisy w/w rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. – nie ma możliwości uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego dla spornej inwestycji, co zostało wyrażone w piśmie zastępcy Burmistrza miasta M. z dnia (...) marca 2011 r. i do czego przychyla się (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zważywszy, że jest to plan ustalony dla całego miasta M. Decyzję o warunkach zabudowy właściwy organ może bowiem wydać gdy brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla określonego terenu. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja, jak wyjaśnił organ I instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, nie ma miejsca. Niewątpliwie odległość budynku od granicy z działką sąsiednią jest mniejsza od tej jaką przewiduje powoływane rozporządzenie Ministra Infrastruktury, stąd też należy stwierdzić, iż obiekt wykonany samowolnie przez inwestora od początku nie spełniał przesłanki z art. 48 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, a więc przeprowadzenie legalizacji powyższej samowoli stało się niemożliwe. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł, A. O. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 7, art. 8 i art. 77 Kpa. W odpowiedzi na skargę (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga jest zasadna, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania które miało wpływ na wynik sprawy. Należy podkreślić, iż rozstrzygając w postępowaniu administracyjnym organ administracji publicznej zobligowany jest mieć na uwadze słuszny interes obywateli oraz uwzględniać interes społeczny, w szczególności zaś powinien zmierzać do realizacji zasady prawdy obiektywnej. Dlatego też trafność rozstrzygnięcia w każdym przypadku wymaga szczegółowego zbadania i rozważenia wszelkich argumentów, które stanowiłyby postawę do przyjęcia określonego stanowiska. Wydając decyzję organ jest zobowiązany do przestrzegania przepisów k.p.a., a przede wszystkim do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Zobowiązany jest również do wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego zgodnie z treścią art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz do uzasadnienia rozstrzygnięcia według wymogów określonych w art.107 § 3 k.p.a. Należy mieć na uwadze, że "dokumenty i oświadczenia składane przez stronę (...) korzystają z domniemania prawdziwości, jeżeli nie są oczywiście sprzeczne z innymi dowodami lub okolicznościami i faktami znanymi organowi z urzędu" (po. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 czerwca 2000 r. sygn. akt I SA/Kr 638/98, Lex 44386). Organ administracyjny tym bardziej w sytuacji, gdy dysponuje sprzecznymi za sobą dowodami nie może uchylić się od dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zasada oficjalności postępowania administracyjnego (art. 7 i 77 kpa) zobowiązuje organ administracji publicznej, aby w toku postępowania podejmował wszelkie niezbędne kroki do wyjaśnienia sprawy i dopuszczał jako dowód wszystko co może przyczynić się do jej wyjaśnień, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadził dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy (zob. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2000 r., sygn. akt V SA 948/00). Zgodnie z ogólną zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 kpa) organ odwoławczy w wyniku wniesionego odwołania zobowiązany jest do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Oznacza to konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a nie ograniczenie się jedynie do weryfikacji decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy jest tak samo jak organ I instancji (stosownie do treści art. 140 kpa) związany art. 7. 77, 80, 107 § 3 kpa i ma obowiązek rozpoznać sprawę w oparciu o całokształt materiału dowodowego. Powinien więc rozstrzygnąć wszystkie dowody zgromadzone w aktach sprawy (w prowadzonym zarówno przez organ I instancji jak i własnym postępowaniem). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że organy przeprowadziły postępowanie z naruszeniem w/w zasad. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) kwietnia 2011 r., utrzymująca w mocy decyzję organu Instancji na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego nakazującą rozbiórkę budynku gospodarczego. Stosownie do art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118) organ nadzory budowlanego nakazuje w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jakkolwiek skarżący spełnili warunek przewidziany w cyt. przepisie, to nakaz rozbiórki będący najdalej idącą w ramach regulacji Prawa budowlanego sankcją prawną, jak wynika z art. 48 ust. 2 i dalszych ustawy może być orzeczony tylko wówczas, gdy nie jest możliwe doprowadzenie obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem, czyli inaczej mówiąc nie ma prawnych możliwości legalizacji samowolnie wykonanej budowy. W art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego określono, że czynności zmierzające do legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, wybudowanego bez wymaganego pozwolenia mogą być pojęte, jeżeli budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego tego rodzaju planu, a nadto nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Tak więc aby wydać rozstrzygnięcie nakazujące rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części organ winien dokonać szczegółowych ustaleń co do daty dokonania samowolnej budowy i jej zakresu bowiem tylko taki obiekt lub jego część może zostać objęty nakazem który (przyjmując że niemożliwa jest legalizacja) który został wybudowany samowolnie. W rozpoznawanej sprawie organ nie przeprowadził w sposób właściwy postępowania wyjaśniającego przyjmując, że skarżący wybudował (bez pozwolenia na budowę) budynek gospodarczy w lipcu 2010 r. z wykorzystaniem jednej ze ścian istniejącego wcześniej budynku, który częściowo rozebrał około 2000 r. Organ zupełnie dowolnie wskazał datę rozbiórki budynku mimo że współwłaścicielka sąsiedniej działki biorąca udział w rozprawie administracyjnej kategorycznie wskazała jako datę rozbiórki okres pomiędzy 1990 a 1995 r. Organ pominął również znajdujący się projekt budowlany jaki skarżący przedstawił organowi. W części opisowej projektu (z 2003 r.) wskazano że na działce skarżącego istnieje budynek gospodarczy i budynek garażowy, przy czym istniejący gospodarczy przylega do budynku mieszkalnego i jest przeznaczony do rozbiórki. Ustalenie daty rozbiórki budynku nie było konieczne dla wydania rozstrzygnięcia ale jest elementem prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego Natomiast koniecznym jest dla wydania zgodnej z prawem decyzji rozbiórkowej dokładne i jednoznaczne ustalenie jakie fragmenty przedmiotowego budynku zostały wybudowane samowolnie (a jakie pozostawiono z istniejącego wcześniej budynku) bowiem ewentualny nakaz rozbiórki może obejmować tylko tą część która została wybudowana (lub jest budowana) bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. W tym stanie rzeczy, w ocenie Sądu kontrolowana decyzja została wydana przedwcześnie tj. bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Ponownie rozstrzygając sprawę organ będzie zobowiązany uwzględnić powyższe uwagi sądu. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 lit c, art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.