VII SA/Wa 1376/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), , Protokolant Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 listopada 2007 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu zamiennego i nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. uchyla decyzję [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, nr [...] z dnia [...] lipca 2005 r., III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. VIISA/Wa 1376/07 UZASADNIENIE A. S. zaskarżyła decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. który działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) po rozpatrzeniu odwołania A. S. od decyzji P. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [...].11.2005r., zatwierdzającej M. i T. L. projekt zamienny oraz nakładającej obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na terenie działki nr ew. [...] z obr. [...] przy ul. Ś. [...] w K. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję . Z akt sprawy wynika, iż P. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 2005r. wydaną na podstawie przepisu art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz.2016) wniósł sprzeciw dla przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego usytuowanego na terenie działki nr ewid. [...] z obrębu [...] przy ul. Ś. [...] w K. a wzniesionego na podstawie decyzji Starosty P. nr [...] o przeniesieniu pozwolenia na budowę z dnia [...].08.2001 r., Nr [...] i decyzji Starosty P. nr [...] z dnia [...].02.2002r., zatwierdzającej zamienny projekt budowlany budynku mieszkalnego jednorodzinnego dla M. i T. L. W uzasadnieniu tej decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że obiekt wykonano z odstępstwami od projektu budowlanego stanowiącego załącznik do decyzji Starosty P. nr [...] z dnia [...].02.2002r., a inwestor nie załączył wymaganych dokumentów wymienionych w art. 57 ustawy Prawo budowlane. W wyniku wniesionego sprzeciwu oraz ustaleń oględzin przedmiotowej nieruchomości Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lipca 2005r. Nr [...] wstrzymał prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na terenie działki o Nr ewid. [...] przy ul. Ś. [...] w K. z powodu wprowadzenia zmian odbiegających w sposób istotny od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Organ ustalił odmienne usytuowanie obiektu wraz z zagospodarowaniem terenu przyległego od ustaleń warunków wydanych decyzji będących w obiegu prawnym. Decyzją z dnia [...] lipca 2005r. Nr [...] P. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 51 ust 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., -Prawo budowlane ( Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016) nałożył na inwestorów M. i T. L. obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie 2 miesięcy od dnia otrzymania decyzji projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Po przedłożeniu przez inwestorów M. i T. L. wymaganej dokumentacji, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2005r. na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) zatwierdził przedłożony projekt zamienny oraz nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na terenie działki nr ew. [...] z obr. [...] przy ul. Ś. [...] w K. Organ stwierdził, że dokumentacja jest zgodna i spełnia wymogi nałożone decyzją P. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].07.2005 r., Nr [...] znak: [...] i zgodnie z art. 51 ust. 4 po wykonaniu obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, właściwy organ wydaje decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego i udziela pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Po rozpatrzeniu odwołania A. S. od powyższej decyzji P. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [...] listopada 2005r., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że w sytuacji istotnego odstąpienia od warunków pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego organ nadzoru budowlanego wstrzymał prowadzenie prac budowlanych, a następnie w myśl przepisu art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego, nałożył na inwestora decyzją Nr [...] z dnia [...].07.2005r., obowiązek przedłożenia stosownych dokumentów budowlanych. Wskazał również, że pozwolenie na budowę zostało uchylone przez Starostę P. decyzją Nr [...] z dnia [...].09.2005r. co skutkuje tym ,że inwestor na dokończenie robót budowlanych musiał uzyskać zgodę organu nadzoru budowlanego wyrażoną w formie decyzji administracyjnej. Wskazał, że Inwestor przedłożył żądane przez organ nadzoru budowlanego I instancji dokumenty, które spełniają wymogi określone w przepisach. W przedłożonym projekcie budowlanym zamiennym znajduje się oświadczenie projektanta - mgr inż. A. C., że niniejszy projekt budowlany został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Z dokumentacji projektowej wynika, że budynek mieszkalny M. i T. L. usytuowany został w przepisami dopuszczonej odległości od granicy z działką Skarżącej, zgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 02.75.690 z późn. zm.). W ocenie organu II instancji rozwiązania przyjęte w projekcie zamiennym nie naruszają uzasadnionych i chronionych przepisami interesów osób trzecich, w tym Skarżącej i czynią zadość warunkom określonym w przepisach, w tym techniczno – budowlanych a oceny, czy przedmiotowa inwestycja została wykonana zgodnie z przepisami i zatwierdzoną przez organ nadzoru budowlanego dokumentacją budowlaną dokona ten organ na etapie dopuszczenia inwestycji do użytkowania. Decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zaskarżyła A. S. zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa budowlanego, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak również naruszenie przepisu art. 28 KPA W skardze oraz w piśmie z dnia 1 sierpnia 2006r A. S. podnosi przede wszystkim że zrealizowana inwestycja uniemożliwia jej korzystanie z wody pitnej, jak również powoduje podtapianie budynku co jest wynikiem niewłaściwego usytuowania studzienek chłonnych. Strona skarżąca wskazała również, iż nie miała możliwości ustalenia, czy zostały zinwentaryzowane wszystkie odstępstwa od wydanych decyzji, a polegające na znacznym podniesieniu terenu, wybetonowaniu znacznej powierzchni, wzniesieniu wielu metrów betonowego muru. Skarżąca podnosi, że inwestor usunął słupki realizując w ten sposób ogrodzenie częściowo na jej działce. Zdaniem skarżącej wykonanie bramy i zjazdu z ulicy z jednoczesnym podniesieniem i wybetonowaniem terenu i wyprofilowaniem go powoduje, iż woda z ulicy (położonej wyżej), woda z rynien dobudowanego garażu oraz zimą śnieg z dachu tego budynku i murów ogrodzenia spływają pod dom na jej nieruchomości, powodując zarysowywanie i widoczne osiadanie ściany budynku, postępujące zawilgocenie, odpadanie tynku. A. S. podnosi również, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego pomimo istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu nie nałożył na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności faktycznych w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, wnosząc o jej oddalenie - podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne kontrolują jedynie legalność zaskarżonych decyzji (postanowień), a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270). Nie ulega wątpliwości, że w sprawie istniały przesłanki do zastosowania przepisów art. 50 i 51 Prawa budowlanego, jako że inwestor dopuścił się istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu technicznego. W związku więc z wydanym postanowieniem o wstrzymaniu robót na podstawie art. 50 Prawa budowlanego Organ budowlany powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające i podjąć rozstrzygnięcie co do dalszych losów realizowanego przedsięwzięcia inwestycyjnego na podstawie przepisu art. 51 Prawa budowlanego. Przepis artykułu 51 Prawa budowlanego stanowi kontynuację rozwiązań legalizacyjnych przyjętych w art. 50 Prawa budowlanego i na jego podstawie można w terminie dwumiesięcznym wydać decyzję: 1) nakazującą zaniechania dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, albo 2) nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, z określeniem terminu ich wykonania, albo 3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, nakładającą obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz w razie potrzeby, nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W sytuacji gdy istotnie odstąpiono od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę (ust. 1 pkt 3 komentowanego artykułu), właściwy organ jest zobowiązany do nałożenia na inwestora obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, a w razie potrzeby, wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W niniejszej sprawie organ nadzoru budowlanego nakładając obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych doszedł zapewne do przekonania, że nie zachodzi potrzeba nałożenia na inwestora innych obowiązków w tym obowiązku wykonania określonych robót budowlanych. Przepis ust. 4 art. 51 stanowi, że jeżeli właściwy organ nałożył obowiązek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, to po upływie wyznaczonego terminu lub na wniosek inwestora sprawdza się wykonanie tego obowiązku. W tym momencie rozpoczyna się nowe postępowanie administracyjne mające na celu sprawdzenie czy inwestor wykonał zalecenia organu. W przypadku jego wykonania organ wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo, jeżeli budowa została zakończona, wydaje decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji nakłada się obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. W niniejszej sprawie organ nadzoru budowlanego wydał właśnie taką decyzję, zatwierdzając przedłożony projekt zamienny oraz nakładając obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego. Nadmienić należy, że przepis art. 51 prawa budowlanego nie przewiduje wydania ponownej decyzji określającej, tym razem w oparciu o przedstawioną dokumentację, czynności faktycznych, jakie winny być wykonane celem doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami. W związku z powyższym Sąd ponownie podkreśla, że w niniejszej sprawie organ nadzoru budowlanego nakładając obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych nie wyjaśnił, czy istniały roboty budowlane wykonane niezgodnie z prawem, tak jakby doszedł do przekonania, że nie zachodzi potrzeba nałożenia na inwestora innych obowiązków w tym obowiązku wykonania określonych robót budowlanych, nie stwierdził tego jednoznacznie. Tymczasem z akt sprawy jak i zgromadzonego materiału dowodowego wynika prawdopodobieństwo wykonania robót budowlanych niezgodnie z przepisami prawa budowlanego dotyczących to odległości budynku mieszkalnego od granicy działki oraz usytuowania muru w granicy działki oraz innych robót budowlanych wzdłuż istniejących ulic. Kwestie te wymagają szczegółowego wyjaśnienia i odniesienia się do nich przez organ nadzoru budowlanego. Dopiero wówczas gdy organ jednoznacznie stwierdzi, że roboty budowlane są wykonane zgodnie z prawem może zastosować przepis art. 51 ust. 3 z ograniczeniem obowiązku jedynie do obowiązku wykonania projektu zamiennego. Powyższe oznacza więc, iż organ I instancji i organ odwoławczy orzekając w sprawie, nie wyjaśnił należycie stanu faktycznego i prawnego sprawy. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zawarta w art. 7 kpa zasada nakazująca organom administracji publicznej podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością. Z kolei art. 77 § 1 kpa mówi, że organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jako dowolne należy więc traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (powołany wyżej art. 77 § 1 kpa), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści. Nadmienić również należy, że decyzja P. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2005 r., Nr [...] nie określa w sposób jednoznaczny stron postępowania i nie wyjaśnia dlaczego organ ograniczył zastosowanie art. 51 ust.1 pkt. 3 jedynie do obowiązku sporządzenie projektu zamiennego. Zadaniem Sądu jest dokonanie kontroli w granicach dopuszczonych przez przepis art.134 §1 p.p.s.a., to jest "stworzenie takiego stanu, że w obrocie prawnym nie będzie istniał i funkcjonował żaden akt lub czynność administracji publicznej niezgodne z prawem". Biorąc pod uwagę, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, Sąd doszedł do przekonania, że art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zezwala mu na wyjście poza granice skargi i zajęcie się "wszystkimi postępowaniami prowadzonymi w granicach danej sprawy". Nie ulega wątpliwości, że chodzi tu o granice materialnoprawne, a więc z pewnością w sytuacji, gdy tak jak w niniejszej sprawie, chodzi o związki między decyzją pierwotną i decyzją zależną. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.