VII SA/Wa 1379/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), Protokolant ref. staż Katarzyna Dawejnis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi (...) na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) maja 2015 r. znak (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Decyzją z dnia (...) maja 2015 r. znak: (...) Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 §1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267, ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania (...) od decyzji (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) marca 2015 r., nr (...), odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) z dnia (...) kwietnia 2012 r., nr (...), nakazującej (...) rozbiórkę budynku letniskowego o wymiarach 8,50m x 5,20m i 2,60m x 2,00m o powierzchni zabudowy 49,40m2, wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, na działce ewidencyjnej (...)położonej w miejscowości (...)(...), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja wydana została w następującym stanie sprawy. Decyzją z dnia (...) kwietnia 2012 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...), na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) nakazał (...) rozbiórkę letniskowego, drewnianego budynku, samowolnie wybudowanego na działce nr ewidencyjny (...) w miejscowości (...), gmina (...). Nakaz rozbiórki orzeczono wobec niewykonania przez inwestorkę obowiązków nałożonych postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) października 2011r. zmierzających do legalizacji przedmiotowego budynku. Wobec niewniesienia odwołania decyzja nakazująca rozbiórkę stała się ostateczna. Pismem z dnia (...) października 2014r. (...) wniosła o stwierdzenie nieważności kilku decyzji, w tym decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) kwietnia 2012r. nakazującej rozbiórkę budynku letniskowego wskazując, iż budynek na działce nr (...) przeznaczony był do użytkowania na czas realizacji budowy innego obiektu na tej działce i w związku z tym nie wymagał uzyskania pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 1 pkt 24 Prawo budowlane), a nawet gdyby przyjąć, iż jest to budynek letniskowy to obowiązkiem organu była jego legalizacja. Następnie organ przedstawił istotę i charakter postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Wyjaśnił, że decyzja nakazująca rozbiórkę samowolnie wzniesionego domku letniskowego w świetle poczynionych ustaleń nie jest dotknięta żadną z kwalifikowanych wad określonych w art. 156 §1 kpa, w szczególności wadą rażącego naruszenia prawa. W sprawie nie jest sporne, że budynek powstał w 1995r. bez wymaganego pozwolenia na budowę, co potwierdził protokół z kontroli z dnia (...) marca 2010r. Po stwierdzeniu samowoli budowlanej organ powiatowy prawidłowo przystąpił do procedury legalizacji, która jednak z uwagi na brak wykonania przez skarżącą obowiązków nałożonych w trybie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego nie mogła zakończyć się legalizacją obiektu. Organ podkreślił, powołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego, że procedura legalizacyjna określona w art. 48 Prawa budowlanego nie jest procedurą uznaniową i nie zależy od woli organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z dnia 22 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Op 271/12, orzekł: " Procedura legalizacyjna, uregulowana w art. 48 p.b., nie zawiera norm uznaniowych, lecz normy bezwzględnie obowiązujące, których zastosowanie nie zależy od woli organu nadzoru budowlanego. W razie ustalenia, że obiekt budowlany powstał bez wymaganego pozwolenia na budowę i wdrożenia procedury z art. 48 p.b., a następnie niewywiązania się przez inwestora z obowiązku przedłożenia zażądanych dokumentów ustawodawca nie pozostawił organowi wyboru w zakresie treści rozstrzygnięcia obligując go do orzeczenia nakazu rozbiórki." Podobnie orzekł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 13 stycznia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1604/11. Oznacza to, że jeżeli stwierdzona zostaje samowola budowlana i nie ma możliwości jej legalizacji, to organ jest nie tylko uprawniony lecz zobligowany do wydania nakazu rozbiórki. Warunkiem odstąpienia od nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, zgodnie z art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. jest wykonanie przez inwestora w wyznaczonym terminie obowiązków nałożonych na niego przez organ, co w niniejszej sprawie nie nastąpiło. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosła (...). Decyzji zarzuciła naruszenie: art. 15 i art. 138 § 1 k.p.a., po przez brak rozpoznania wszystkich zarzutów, w szczególności zarzutu naruszenia art. 29 ust. 1 pkt 24 Prawa budowlanego przez niezakwalifikowanie spornego obiektu jako przeznaczonego do czasowego użytkowania w trakcie robót budowlanych; art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, a to przez odstąpienie od dokładnego zapoznania się ze przeznaczeniem ww. obiektu budowlanego oraz czasem jego powstania, które to okoliczności miały istotne znaczenie z perspektywy możliwości i ewentualnie trybu prowadzenia postępowania w przedmiocie legalizacji samowoli budowlanej; . art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. art. 29 ust. 1 pkt 24 oraz art. 48 ust. 1 - 4 i art. 49 ust. 1 i 4 ustawy Prawo budowlane poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie nakazania rozbiórki obiektu budowlanego, w sytuacji gdy budowa domku letniskowego przeznaczonego do czasowego użytkowania w trakcie prowadzenia robót budowlanych nie podlegała obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę; art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 49 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego przez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie nakazania rozbiórki obiektu w sytuacji gdy spełnione zostały wszystkie przesłanki uzasadniające legalizację samowoli budowlanej. Zdaniem skarżącej organy nadzoru nie ustaliły przeznaczenia obiektu co pozwoliłoby na stwierdzenie, że w sprawie powinien mieć zastosowanie art. 29 ust. 1 pkt 24 Prawa budowlanego, który zwalnia tego rodzaju obiekty budowlane z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Podnosząc powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlega oddaleniu. Sąd kontrolował decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) maja 2015r., którą utrzymano w mocy decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) marca 2015r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) z dnia (...) kwietnia 2012r. nakazującą (...) rozbiórkę budynku letniskowego o pow. 49,40m2 wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę na działce nr (...) w (...). Decyzja ta wydana została w postępowaniu nadzwyczajnym, prowadzonym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Stwierdzenie nieważności jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami materialnoprawnymi, wyliczonymi w art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, iż weryfikowana decyzja jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania/skutek ex tunc/ (por. J. Borkowski, B. Adamiak - Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck Warszawa 1996, s. 699). Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą winno być ustalenie, czy dana decyzja dotknięta została jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a nie ponowne rozpatrzenie sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 1987 r., IV SA 1062/86, ONSA 1987/1/35. Zgodzić się należy z organem, iż biorąc pod uwagę okoliczności niniejszej sprawy pierwszoplanowe znaczenie ma ocena kontrolowanej decyzji z punktu widzenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa, jako wydanej bez podstawy prawnej lub rażącym naruszeniem prawa". Zarówno w orzecznictwie, jak i piśmiennictwie przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki ekonomiczne lub gospodarcze, które wywołuje decyzja (por. wyrok SN z dnia 8 kwietnia 1994 r. IIIARN 13/94, OSN 1994/3/36). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisami prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszająca prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Zaznaczyć przy tym należy, iż w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który ma być stosowany w bezpośrednim rozumieniu. Pamiętać też należy, iż o rażącym naruszeniu prawa można mówić w przypadku norm prawnych nie budzących wątpliwości interpretacyjnych. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyroki Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 1988 r., II SA 981/88, ONSA 1988/21/96 z dnia 21 października 1992 r. sygn. akt V SA 86/92, ONSA 1993/1/23; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 kwietnia 1994 r., sygn. akt III ARN 15/94, OS NAP 1994/3/36. Rażące naruszenie prawa stanowi kwalifikowaną formę naruszenia prawa. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, nawet mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność decyzji, gdy ma charakter rażący. A zatem dla uznania, ze wystąpiło owo kwalifikowane "naruszenie prawa", konieczne jest stwierdzenie, jaki konkretny przepis został naruszony i wykazanie, iż miało ono charakter rażący. Nadto bezwzględnym obowiązkiem organu jest wykazanie, dlaczego konkretne naruszenie prawa ocenił jako rażące. Odnosząc powyższe do niniejszego postępowania Sąd stwierdza, iż organy nadzoru niewadliwie ustaliły brak kwalifikowanej wadliwości decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) z dnia (...) kwietnia 2012r. Z akt postępowania zakończonego decyzją nakazującą rozbiórkę domku letniskowego wynika i nie kwestionuje tego także skarżąca, iż nie wykonała ona obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia 6 października 2011r., których wykonanie pozwoliłoby na rozpoczęcie postępowania zmierzającego do legalizacji obiektu budowlanego. Stąd też niezrozumiały jest zarzut skarżącej dotyczący braku legalizacji samowolnie zrealizowanego budynku. Także zarzut wadliwej kwalifikacji obiektu nie może być skuteczny. Wbrew twierdzeniu skarżącej przedmiotowego domku letniskowego nie można uznać za obiekt przeznaczony do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych innego obiektu, gdyż niemal wszystkie obiekty znajdujące się na działce skarżącej tj. budynek mieszkalny, gospodarczo-garażowy, higieniczno-sanitarny wybudowane zostały bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę i orzeczono wobec nich nakaz rozbiórki. Zastosowanie art. 29 ust. 1 pkt. 24 Prawa budowlanego, o co wniosła skarżąca możliwe jest wyłącznie w sytuacji, gdy inwestor legitymuje się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, co jednocześnie uprawnia go do realizacji obiektu tymczasowego do "obsługi" prowadzonej legalnie inwestycji. Z wyżej wskazanych względów Sąd nie znalazł podstaw do zakwestionowania prawidłowości zaskarżonej decyzji i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.