VII SA/Wa 1380/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch – Baranowska (spr.), , Sędzia WSA Daria Gawlak – Nowakowska, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2011 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Wojewody (...) z dnia (...) kwietnia 2011 r. nr (...) w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę skargę oddala Wojewoda (...) decyzją nr (...) wydaną (...) kwietnia 2011r. na podstawie art. 138 § 2 Kpa po rozpatrzeniu odwołania A. P.– uchylił decyzję Prezydenta (...) z (...) stycznia 2011r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że kontrolowaną decyzją udzielono inwestorowi Spółce komandytowej S. pozwolenia na rozbudowę i przebudowę budynku mieszkalnego na dz. nr ew. (...) przy ul. (...) w W. wraz z budową wjazdu i chodnika na dz. nr ew. (...). Organ podkreślił, że we wcześniejszej fazie postępowania decyzją nr (...) wydaną (...) września 2010r. uchylił decyzję, udzielającą pozwolenie na budowę z (...) lipca 2010r. z uwagi na stwierdzone nieprawidłowości w dokumentacji projektowej. Oceniając wydaną ponownie decyzję, organ odwoławczy uznał, że nie zostały usunięte wskazane w decyzji nr (...) nieprawidłowości polegające na niespójności poszczególnych elementów wniosku inwestora. Organ podkreślił, że złożony w dniu (...) kwietnia 2010r. przez inwestora wniosek zawiera żądanie wydania pozwolenia na rozbudowę i przebudowę budynku mieszkalnego na działce nr ew. (...). Tymczasem zatwierdzony decyzją nr (...) projekt budowlany nie odpowiada wnioskowi, gdyż z naniesionych w projekcie korekt wynika, iż zamierzenie inwestycyjne objąć ma także nadbudowę istniejącego budynku w ten sposób, iż ściany pn. i zach. zostaną podniesione o 70 cm, a kalenica o 2,5 m. Przy czym z analizy art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego organ odwoławczy wywiódł, iż pojęcia "rozbudowa" i "nadbudowa" nie są tożsame, ani też pojęcie "nadbudowy" nie zawiera się w zakresie pojęcia "rozbudowy". Ponadto z analizy dokumentacji projektowej wynika, iż miejsce składowania, odpadków nie zostało dostosowane do wymogów zawartych w § 23 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z 2002r. (Dz. U. z 2002r. nr 75 poz. 690), zgodnie z którymi odległość miejsca gromadzenia odpadów stałych powinna wynosić co najmniej 3 m od granicy z sąsiednią działka budowlaną. Zachowanie odległości od granicy działki nie jest wymagane, jednakże z przedłożonego projektu budowlanego nie wynika żeby na działce sąsiedniej zlokalizowane było już przy granicy z działką inwestora miejsce gromadzenia odpadów. Na mapie zawierającej projekt zagospodarowania terenu oznaczone, zadaszone, utwardzone miejsce gromadzenia odpadów stałych zlokalizowane jest bezpośrednio przy granicy z dz. nr ew. (...). Jakkolwiek w ponownie przeprowadzonym postępowaniu inwestor przedłożył rysunek, na którym przedstawiona jest odmienna lokalizacja miejsca gromadzenia odpadków, jednakże nie może on zostać uznany za projekt zagospodarowania terenu, gdyż nie odpowiada zawartym w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 2003r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. u. z 2003r. nr 120 poz. 1133) wymogom, tj. nie został włączony do dokumentacji projektowej w celu zabezpieczenia przed dekompletacją, a także nie został sporządzony na oryginale bądź potwierdzonej za zgodność z oryginałem kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W złożonych wyjaśnieniach inwestor podnosił, iż rysunek jest wystarczający gdyż nie wprowadzono zmian w kształcie samego budynku, jednakże zmiany dotyczą sposobu zagospodarowania działki. Przy czym zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego sprawdzeniom podlega zagospodarowanie zainwestowanej działki jako całości, zaś w decyzji zatwierdza się projekt zagospodarowania terenu ze wszystkimi zlokalizowanymi na nim obiektami. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji nie przeprowadził sprawdzeń przedłożonej przez inwestora dokumentacji co uzasadnia uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła A. P. wnosząc o zobowiązanie Wojewody (...) do wydania decyzji co do istoty sprawy. Skarżąca podała, że mimo precyzyjnie oznaczonych naruszeń prawa stwierdzonych w decyzji uchylającej, jak również naruszeń prawa nieuwzględnionych w decyzji Wojewody, istnieje uzasadniona obawa że Prezydent (...) ponownie nie uwzględnił argumentów Wojewody. W celu uniknięcia tego typu powtarzających się bez końca sytuacji skarżąca zwróciła się do sądu o ustalenie rzeczywistego stanu naruszeń prawa bowiem orzeczenie sądu uniemożliwi organowi I i II instancji uporczywe naruszanie prawa podczas wydawania decyzji w przedmiotowej sprawie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda (...) wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumentacje zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. Nr 153, poz. 1269). W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mleć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 w/w ustawy). W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu była decyzja kasacyjna, a zatem Sąd badał czy prawidłowo został zastosowany przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. Art. 138 § 2 k.p.a. jest wyjątkiem w kodeksowej konstrukcji postępowania odwoławczego, jak to wielokrotnie było już podkreślane zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sadowym. Celem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej przez organ odwoławczy. Strona tego postępowania ma prawo do merytorycznego załatwienia jej sprawy, rozstrzygniętej już decyzją organu I instancji. Wynika z tego, iż przepis art. 138 § 2 k.p.a. nie powinien być interpretowany rozszerzająco [ por. uzasadnienie uchwały SN z dnia 16 stycznia 1997r. III ZP 5/96]. Zgodnie z treścią art. 138 § 2 Kpa ( w jego brzmieniu na dzień wydania zaskarżonej decyzji), ( § 2) organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego i rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wskazania te nie mogą dotyczyć tego, jakie rozstrzygnięcie ma być wydane po ponownym rozpoznaniu, a jedynie stanowią "podpowiedź"organu odwoławczego, aby organ pierwszej instancji dokonał rozważań w zakresie wskazanych okoliczności i w tej kwestii przeprowadził stosowne postępowanie wyjaśniające, wykorzystując już zgromadzony materiał dowodowy, jak też dopuszczając ewentualnie w razie potrzeby nowe dowody. Zwłaszcza kwestia szerokiego postępowania dowodowego (wyjaśniającego) ma przy zastosowaniu omawianej regulacji zasadnicze znaczenie, bowiem tylko wówczas się ją stosuje, kiedy postępowanie wyjaśniające musi być w całości lub w znacznej części przeprowadzone od nowa. Organ odwoławczy może więc wydać decyzję kasacyjną w sytuacji, gdy spełnione są przesłanki określone w art. 138 § 2 k.p.a. tj. wówczas gdy, zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji albo nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub przeprowadzone przezeń postępowanie nie pozwala na stanowcze rozstrzygnięcie sprawy, a brak jest podstaw do zastosowania w postępowaniu odwoławczym art. 136 k.p.a., tj. przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego, uzupełniającego postępowania dowodowego. Przyczyny dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości art. 138 § 2 k.p.a. winny znaleźć jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu decyzji ( art. 107 § 1 i 3 k.p.a.). W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy za przyczynę zastosowania art. 138 § 2 Kpa uznał fakt braku sprawdzenia przed organem I instancji przedłożonej przez inwestora dokumentacji pod kątem wymogów z art. 35 ust, 1 Prawa budowlanego, a więc nie wykonywanie podstawowych obowiązków organu rozpatrującego wniosek o wydanie pozwolenia na budowę. Wskazane przez organ odwoławczy okoliczności uzasadniają – w ocenie Sądu zastosowanie przez organ jako podstawy rozstrzygnięcia art. 138 § 2 kpa. – bowiem przeprowadzenie przez organ odwoławczy samodzielnej analizy i oceny podstawowych dokumentów jaki złożył inwestor wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę byłoby naruszeniem zasady wyrażonej w art. 15 kpa. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.