VII SA/Wa 1382/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.), Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi B. W., A. C. i H. R. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie połączenia klubów kultury i nadania nowej instytucji kultury statutu skargę oddala W dniu [...] kwietnia 2014 r. Rada Miasta [...] podjęła uchwałę Nr [...], na mocy której z dniem 1 lipca 2014 r. łączy się instytucje kultury: Klub Kultury "[...]", Klub Kultury "[...]", Klub Kultury "[...]", Klub Kultury [...]", Klub Kultury "[...]" i Klub Kultury "[...]" w jedną instytucję kultury o nazwie [...] oraz nadaje się nowej instytucji statut, który stanowi załącznik do uchwały. A. C., B. W. i H. R. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] skargę na ww. uchwałę Rady [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Wskazali, że uchwała Rady [...] nr [...] narusza zapisy ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, a także zapisy statutu Dzielnicy [...] miasta [...] (Załącznik Nr 13 do uchwały Nr [...] Rady [...] z dnia [...] stycznia 2010 r., Dz. Urz. Woj. [...]. z 2010 nr [...] poz. [...]). Skarżący wskazali, że art. 12 ust. 3 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej dopuszcza łączenie instytucji kultury pod warunkiem podania do publicznej wiadomości informacji o zamiarze i przyczynach takiej decyzji na 3 miesiące wcześniej. Rada [...] podjęła wprawdzie uchwałę intencyjną o zamierzeniu połączenia wawerskich klubów kultury nr [...] z dnia [...] maja 2012 r., ale od tamtego czasu upłynęło prawie 2 lata do momentu wydania aktu o połączeniu. Zdaniem skarżących nie sposób uznać, że akt informujący obowiązuje w nieskończoność i nie jest ograniczony czasowo. Skarżący podnieśli, że uzasadnienie zawarte w uchwale nr [...] z dnia [...] maja 2012 r. spotkało się z powszechną krytyką, brak dalszych działań organizatora kultury w trakcie kolejnych miesięcy po przekazaniu informacji dał ogółowi mieszkańców wystarczającą przesłankę do uznania, iż organizator działalności kulturalnej odstąpił od pierwotnego zamiaru. W ocenie skarżących prawie dwuletni okres od podjęcia uchwały nr [...] z dnia [...] maja 2012 r. spowodował, iż ważność tej uchwały wygasła, wobec czego uznać należy, że organizator nie dopełnił obowiązku poinformowania o zamiarze połączenia instytucji kultury i nie wskazał stosownego uzasadnienia, co jest sprzeczne z ustawą. Skarżący wskazali, że według informacji zawartych na stronie internetowej m.st. [...] wnioskodawcą uchwały nr [...] jest Prezydent [...]. Zgodnie ze statutem Dzielnicy [...] do zakresu działania Dzielnicy należą, niezastrzeżone dla organów Miasta, sprawy lokalne o zasięgu dzielnicowym, w szczególności domów kultury. Zgodnie z § 13 ust. 1 pkt 8 statutu do właściwości Rady Dzielnicy należy w szczególności zajmowanie stanowisk, wyrażanie opinii oraz zgłaszanie wniosków w sprawach istotnych dla Dzielnicy. Skarżący podnieśli, iż niewątpliwie sprawa dzielnicowych klubów kultury jest sprawą istotną dla Dzielnicy [...], Rada Dzielnicy [...] miała zatem prawo i obowiązek wystosować opinię w sprawie projektu uchwały wnoszonej w tej sprawie przez Prezydenta. Prezydent nie przedstawił natomiast uchwały do zaopiniowania, wobec czego Rada [...] w tej sytuacji nie miała prawa podjąć zaskarżonej uchwały. Zdaniem skarżących zatwierdzony statut oraz informacje podawane w uzasadnieniu uchwały nie pozostawiają wątpliwości, iż rzeczywistym skutkiem podjętej uchwały będzie rychła likwidacja istniejących klubów kultury poza trybem przewidzianym ustawą. W statucie nie przewidziano bowiem filii czy ośrodków osiedlowych, zakres działania nowej jednostki jest ogólnopolski, siedziba w dowolnym miejscu [...]. Nowa jednostka nie ma siedziby, nie ma kadry do realizacji ogólnopolskich zamierzeń, zaś sumaryczne środki, w jakie wyposaża się nową instytucję, są mniejsze niż suma środków przeznaczonych dla funkcjonujących aktualnie wawerskich klubów kultury. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej uchwale. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie była uchwała Rady Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. Nr [...], na mocy której z dniem 1 lipca 2014 r. łączy się instytucje kultury: Klub Kultury "[...]", Klub Kultury "[...]", Klub Kultury "[...]", Klub Kultury [...]", Klub Kultury "[...]" i Klub Kultury "[...]" w jedną instytucję kultury o nazwie [...] Centrum Kultury oraz nadaje się nowej instytucji statut. Skarga została wniesiona przez A. C., B. W. i H. R. w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2013 poz. 594), zwanej dalej "u.s.g". Zgodnie z powołanym przepisem, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Podkreślenia wymaga, że badanie przez sąd zasadności skargi pod względem merytorycznym musi być poprzedzone kontrolą spełnienia przesłanek warunkujących skuteczne wniesienie skargi, o których mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. Sąd ma zatem obowiązek zbadać, czy skarżący posiada legitymację skargową wywodzoną z art. 101 ustawy. Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. przyznaje prawo do wniesienia skargi każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone aktem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że interes prawny podmiotu wnoszącego skargę na uchwałę organu gminy musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną tego podmiotu, przy czym interes ten musi mieć charakter bezpośredni, konkretny i realny, a nie przyszły i potencjalny. Przymiot strony w postępowaniu sądowym mającym na celu ocenę zgodności z prawem danej uchwały organu gminy przysługuje wyłącznie podmiotowi, którego interes prawny lub uprawnienie zostały takim aktem organu gminy naruszone przed wniesieniem skargi. Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi zatem w dacie wniesienia skargi, a nie w przyszłości, powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia skarżącego konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego obowiązków (por. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1749/07 Lex nr 470930, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 września 2004 r. II SA/Bk 364/04 Lex nr 173736). Do wniesienia skargi na podstawie art. 101 u.s.g. nie legitymuje stan zagrożenia naruszeniem prawa, legitymacji do wniesienia skargi nie daje nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 30 maja 2012 r. II OSK 574/12 Lex nr 1217253, z 12 marca 2013 r. I OSK 1761/12 Lex nr 1311573, wyrok NSA w Warszawie z dnia 14 marca 2002 r. II SA 2503/01 Lex nr 81964). Kwestionując uchwałę organu gminy w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. skarżący musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia. Naruszenie tego interesu następuje wtedy, gdy zaskarżona uchwała ogranicza jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego, pozbawia go pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację, względnie nakłada na niego nowy obowiązek lub też zmienia obowiązek dotychczas na nim ciążący (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 17 maja 2012 r. sygn. akt I OSK 208/12 Lex nr 1218851, z dnia 1 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1209/13 Lex nr 1391696, z dnia 19 czerwca 2012 r. II OSK 790/12 Lex nr 1212683, z dnia 1 marca 2005 r. OSK 1437/04 Lex nr 151236). Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż A. C., B. W. i H. R. nie wykazali naruszenia przysługującego im interesu prawnego lub uprawnienia przez kwestionowaną uchwałę, które dawałoby im legitymację procesową do zaskarżenia tej uchwały. Skarżący nie wykazali, jakie jest źródło przysługującego im interesu prawnego, ograniczając się do stwierdzenia w trakcie rozprawy w dniu 15 stycznia 2014 r., że są mieszkańcami dzielnicy, w której doszło do połączenia placówek kulturalnych zaskarżoną uchwałą. Wyjaśnić zatem trzeba, że z samego faktu zamieszkiwania w danej dzielnicy nie może wynikać interes prawny skarżących, dla uznania legitymacji do wniesienia skargi na podstawie art. 101 u.s.g. nie wystarczy ogólne powoływanie się na interes jako mieszkańca gminy czy osiedla (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2006 r. sygn. akt II OSK 145/06, Lex nr 236471, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 czerwca 2005 r. II SA/Wa 1928/04 Lex nr 820682). Interes prawny bowiem, jak już wskazano, wynikać musi z konkretnej normy prawa materialnego, skarżący nie wskazali zaś żadnej normy, która odnosiłaby się do ich prawnie chronionego interesu prawnego lub uprawnienia, nie wykazali również, ażeby sporna uchwała pozbawiała ich konkretnych uprawnień czy też ograniczała wykonywanie przysługujących uprawnień. Nie sposób również interesu prawnego skarżących wywieść wprost z Konstytucji RP, w tym z art. 1, art. 2 i art. 7, jak czynią to skarżący w piśmie z dnia 11 sierpnia 2014 r. Wskazać trzeba, że naczelne zasady ustrojowe państwa nie są, co do zasady, przepisami mogącymi stanowić podstawę do wykazania się indywidualnym, jednostkowym interesem prawnym, a tym bardziej do wykazania naruszenia tego interesu przez podmiot wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Normy konstytucyjne mogą stanowić podstawę do wykazania legitymacji skargowej jedynie wówczas, gdy formułują one w sposób bezpośredni obowiązek bądź uprawnienia dla podmiotu, który wnosi skargę (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1032/10 LEX nr 737685, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 17 marca 2008 r. sygn. akt II SA/Op 422/07 Lex 506972, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 25 kwietnia 2013 r. II SA/Sz 170/13 LEX nr 1316980, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 marca 2014 r. II SA/Gd 925/13 LEX nr 1471201). Jak już wcześniej wskazano, warunkiem uznania legitymacji procesowej na tle art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest to, aby konsekwencją zaskarżonej uchwały było ograniczenie lub pozbawienie skarżącego konkretnych uprawnień mających oparcie w przepisach prawa materialnego. Powołane przez skarżących przepisy Konstytucji RP nie są przepisami prawa materialnego, kształtującymi w sposób bezpośredni i konkretny sytuację prawną skarżących, nie formułują obowiązku bądź uprawnienia dla skarżących, lecz stanowią normy ustrojowe dotyczące działań organów władzy, wskazują wytyczne dla kierunków rozwoju państwa i jego systemu prawnego. Jako takie nie mogą stanowić samodzielnej podstawy legitymacji do złożenia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. W ocenie Sądu A. C., B. W. i H. R. nie wykazali naruszenia przysługującego im interesu prawnego lub uprawnienia przez kwestionowaną uchwałę. Wobec tego należało uznać, że skarżący nie mają legitymacji procesowej do zaskarżenia tej uchwały, a tym samym Sąd nie mógł dokonać oceny zgodności z prawem podjętej uchwały. Mając powyższe na uwadze należało orzec, jak w sentencji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270).