VII SA/Wa 1382/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły, , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Protokolant ref. staż. Paulina Sierkin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi T K na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2016 r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 – dalej jako "k.p.a.") oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 290) po rozpatrzeniu odwołania T K (dalej jako "skarżąca") od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., Nr [...] umarzającej postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego w sprawie dotyczącej ogrodzenia nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że w związku z pismem Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego z dnia 9 lipca 2015 r., zawierającym zalecenia pokontrolne odnośnie interwencji T K oraz pismem T K z dnia [...] lipca 2015 r. dotyczącym wygrodzenia części nieruchomości przy ul. [...] z nieruchomością przy ul. [...] w [...], przedstawiciel Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] dokonał w dniu 8 września 2015 r. oględzin w zakresie ogrodzenia wygradzającego zabudowaną budynkiem mieszkalnym, jednorodzinnym działkę położoną przy ul. [...] w [...]. W trakcie oględzin ustalono, że kontrolowana nieruchomość od strony ul. [...] ogrodzona jest ogrodzeniem o długości 16,15 m i wysokości 1,80 m (ta część ogrodzenia składa się z cokołu wykonanego z cegły klinkierowej, słupków z cegły klinkierowej, stalowych przęseł i dwóch bram wjazdowych); od strony ul. [...] - ogrodzeniem o długości 25,73 m i wysokości 1,80 m (ta część ogrodzenia składa się z cokołu klinkierowego, słupków stalowych i przęseł stalowych, przy czym od wewnętrznej strony nieruchomości na przęsłach stalowych zamontowane są elementy drewniane - panele o wysokości 2,10 m); od strony nieruchomości przy ul. [...] - ogrodzeniem o długości o długości 25,73 m i wysokości 1,90 m; od strony nieruchomości z budynkiem przy ul. [...] - ogrodzeniem o długości o długości 16,15 m. i wysokości 1,90 m (ta część ogrodzenia składa się z cokołu betonowego, słupków stalowych i siatki stalowej, na którym od strony działki przy ul. [...] zamontowane są panele drewniane o wysokości 1,90 m na słupkach drewnianych). Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego. Organ powiatowy wskazał, że zgłoszenia właściwemu organowi wymaga wykonanie robót budowlanych polegających na budowie ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20m, a w przedmiotowej sprawie wykonane ogrodzenia są niższe niż 2,20m. Od powyższej decyzji odwołała się T K zarzucając skarżonej decyzji naruszenie art. 64 Konstytucji RP poprzez bezprawne ograniczenie prawa własności oraz art. 103 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez niezastosowanie w tej sprawie przepisów uchylonej ustawy Prawo budowalne z 1974 r. Zdaniem skarżącej naruszono przepisy art. 5 ust. 1 i 2, art. 29 ust. 2, art. 37 ust. 1 pkt 2 oraz art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy obiekt budowlany powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia z uwagi na brak dojazdu do domu i garażu przy ul. [...]. Po rozpatrzeniu odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że co do zasady zgadza się ze stanowiskiem organu powiatowego, że na gruncie obecnie obowiązujących znowelizowanych przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, budowa ogrodzeń o wysokości poniżej 2,20 m nie wymaga ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej, bowiem w myśl art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane obowiązkowi zgłoszenia wymaga jedynie budowa ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m. Jednakże w ocenie organu odwoławczego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] ograniczając się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyłącznie do powyższego stwierdzenia, nie rozpatrzył w sposób pełny przedmiotowej sprawy, bowiem nie wypowiedział się chociażby w zakresie zgodności tego ogrodzenia z przepisami planistycznymi obowiązującymi na tym terenie. Organ odwoławczy wskazał, że działka nr ewid. [...] z obrębu [...] położona przy ul. [...] w [...], działka nr ewid. [...] z obrębu [...] położona przy ul. [...] w [...] oraz działka nr ewid. [...] z obrębu [...] (grunt wchodzący w skład drogi - ul. [...]) stanowią współwłasność T K (udział 4/8) i L S (udział 4/8). Działka nr ewid. [...] zabudowana jest budynkiem mieszkalnym wzniesionym staraniem i na koszt poprzednika prawnego L S, w którym nie partycypowała T K, co wynika z informacji ujawnionych w Centralnej Bazie Danych Ksiąg Wieczystych w księdze wieczystej nr [...] oraz z przestawionej przez L S kopii wyroku Sądu Apelacyjnego w [...][...] Wydziału Cywilnego z dnia [...] marca 2013 r., sygn. akt: [...]. Organ odwoławczy zwrócił ponadto uwagę, iż przed Sądem Rejonowym dla [...] Wydział [...] Cywilny toczy się postępowanie o zniesienie współwłasności ww. nieruchomości, które dotąd nie zostało zakończone. W ramach tego postępowania Sąd Rejonowy dla [...] Wydział [...] Cywilny postanowieniem z dnia [...] stycznia 2008 r., sygn. akt: [...], ustanowił zabezpieczenie na czas trwania postępowania sądowego w sprawie zniesienia współwłasności nieruchomości nr ewid. [...] i [...] w postaci uprawnienia T K do przejazdu z działki nr ewid. [...] . położonej przy ul. [...] w [...] do drogi publicznej pasem o szerokości 3,15 m i długości 25,00 m biegnącym wzdłuż północnej granicy działki nr ewid. [...], położonej przy ul. [...] w [...] przez istniejący na tej działce przejazd oraz zobowiązania H S do udostępnienia T K opisanej powyżej możliwości przejazdu na każde jej żądanie. Natomiast w drodze postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] Wydział [...] Cywilny z dnia [...] kwietnia 2009 r. sygn. akt: [...]. nadano klauzulę wykonalności tytułowi egzekucyjnemu przeciwko dłużnikowi L S. Organ odwoławczy wyjaśnił, że ogrodzenie zabudowanej nieruchomości mieści się w pojęciu urządzenia budowlanego, przez które należy rozumieć urządzenie techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. W ocenie organu odwoławczego, do rozpatrzenia sprawy zrealizowanego ogrodzenia nie znajdują zastosowania przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane, bowiem w myśl przepisów przejściowych (art. 103 ust. 2 z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane) mają one odniesienie wyłącznie do obiektów budowlanych wybudowanych przed dniem 1 stycznia 1995 r., a nie zaś do urządzeń budowalnych, takich jak ogrodzenie. Organ odwoławczy wskazał ponadto, że działka nr ewid. [...] wygrodzona ww. ogrodzeniem znajduje się na terenie objętym obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego rejonu [...], uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2002 r. Zgodnie z zapisem § 9 pkt 3 ww. obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...], ogrodzenia należy lokalizować w liniach rozgraniczających ulic i działek, do wysokości 2,20 m, bez ostrych krawędzi górnych, przy dopuszczalnym wycofaniu bramy w głąb działki o ok. 1,00 m oraz formach i kolorystyce harmonizujących z projektowaną zabudową działek. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że przedmiotowe ogrodzenie nie przekracza wysokości 2,20 m, nie posiada ostrych krawędzi górnych, zaś kolorystyki i estetyki tego ogrodzenia nie można uznać za sprzeczne z istniejącą formą i kolorystyką nieruchomości. Wskazał przy tym, że w § 14 ust. 1 pkt 7 ww. planu zostało ujęte, że ulica [...] - ([...]) jest ciągiem pieszo-jezdnym ([...]), szerokość w liniach rozgraniczających poniżej obowiązujących norm ok. 6,00 m, szerokość pasa pieszo-jezdnego między ogrodzeniami posesji ok. 3,50 m, jednakże WSA w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 26 marca 2004 r., sygn. akt: IV SA 4275/02, stwierdził nieważność § 14 ust. 1 pkt 7 uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2002 r. uchwalającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego rejonu [...]. W ocenie organu odwoławczego, powyższe oznacza, że obecnie obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie reguluje kwestii w zakresie linii rozgraniczających oraz szerokości ul. [...] w [...]. Ponadto brak jest podstaw do ingerencji organów nadzoru budowlanego odnośnie zrealizowanego pomiędzy prywatnymi działkami nr ewid. [...] i [...] ogrodzenia, które nie przekracza wysokości 2,20 m. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że w gestii organów nadzoru budowlanego nie leży egzekwowanie postanowienia sądu cywilnego wydanego w celu zabezpieczającym w ramach toczącego się postępowania o zniesienie współwłasności ww. działek. Zdaniem organu odwoławczego, postępowanie w tej sprawie zasadnie zostało umorzone z uwagi na jego bezprzedmiotowość w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., ponieważ wybudowane ogrodzenie nie jest samowolą budowlaną, nie narusza przepisów prawa administracyjnego oraz przepisów obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skargę na powyższą decyzję złożyła T K. W ocenie skarżącej ogrodzenie spowodowało niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych budynku mieszkalnego przy ul. [...] – pozbawiło dostępu do drogi publicznej i pełnej obsługi technicznej, możliwości budowy infrastruktury (gaz, kanalizacja), co narusza art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Ponadto "narusza również § 30 ust. 1 i 2 Rozporządzenia MAGTIOŚ z dnia 3 lipca 1980 r. stwierdzający, że dojazd do budynku mieszkalnego nie powinien mieć szerokości mniejszej niż 3,5m, a ulica [...] – przejście piesze, wydzielone ogrodzeniami ma szerokość 2,95m od strony ul. [...] i 3,35m od strony [...]". W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Pismem z dnia 20 kwietnia 2017 r. pełnomocnik skarżącej z urzędu przedstawił dodatkowe uzasadnienie zarzutów skargi. W powyższym piśmie wskazano na naruszenie art. 7, 77 § 1 i 2 oraz art. 80 k.p.a. poprzez niepełnie rozpatrzenie materiału dowodowego sprawy, art. 28 i art. 105 § 1 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość oraz naruszenie art. 37 ust. 1 pkt 2, art. 40, art. 5 ust. 1 i 2 i art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane poprzez ich niezastosowanie. Ponadto w dniu 25 kwietnia 2017 r. skarżąca złożyła załącznik do protokołu rozprawy, w którym przedstawiła swoje obszerne stanowisko dotyczące przedmiotowej sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu, do kompetencji sądu administracyjnego należy badanie aktów administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd uwzględnia skargę tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym. W niniejszej sprawie takie naruszenia i wady nie wystąpiły, dlatego skarga została oddalona. Zaskarżoną do tutejszego Sądu decyzją z dnia [...] marca 2016 r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., Nr [...] umarzającą postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego w sprawie dotyczącej ogrodzenia nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...]. Na wstępie należy wyjaśnić, iż stosownie do art. 104 § 1 k.p.a. wszczęte postępowanie administracyjne musi zostać zakończone załatwieniem sprawy, czyli jej rozstrzygnięciem poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Decyzje administracyjne rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji (art. 104 § 2 kpa). Podstawę umorzenia postępowania administracyjnego stanowi przepis art. 105 § 1 k.p.a., który zezwala organowi administracji publicznej na wydanie decyzji o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie to z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Określeniem "postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe" obejmuje się w literaturze sytuacje, gdy żądanie strony jest nieaktualne lub wygasło z mocy prawa (W. Hybiak, Bezprzedmiotowość..., s. 42; tenże, Umorzenie postępowania administracyjnego..., s. 14). O bezprzedmiotowości postępowania w sprawie można zatem mówić, gdy zachodzi brak jego strony lub brak przedmiotu, czyli gdy brak jest podstaw prawnych i faktycznych do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy. Należy przy tym mieć na uwadze, iż jak podkreśla się w doktrynie, istota bezprzedmiotowości postępowania polega na tym, że "Nastąpiło (...) takie zdarzenie prawne lub faktyczne, które spowodowało, że przestała istnieć ta szczególna relacja między faktem (sytuacją faktyczną danego podmiotu) a prawem (sytuacją prawną danego podmiotu), z którą prawo łączy obowiązek konkretyzacji normy w postaci wydania decyzji administracyjnej" (J. Zimmermann "Ordynacja podatkowa", s. 212 - pogląd powołany w "Komentarzu do Kodeksu postępowania administracyjnego". M. Matan, Cz. Martysz, G. Łaszczyca, do art. 105 k.p.a. kom. Lex 2010). Przy czym decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach strony. Wywiera ona inny skutek: przyjmuje, że nie ma przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy. Skutki tej decyzji mają charakter procesowy. Nie kształtuje się stosunek materialnoprawny. Przenosząc powyższe rozważania na grunt sprawy niniejszej należy wskazać, decyzje organów obu instancji znajdujące oparcie w art. 105 § 1 k.p.a zasługują na aprobatę. Na wstępie wyjaśnić należy ,iż w dniu 28 czerwca 2015r. weszła w życie ustawa dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r. poz. 443). Zgodnie z art. 6 ust. 1 tej ustawy do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. Stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane obowiązującego w dniu wszczęcia niniejszego postępowania ( data wniosku 13 lipca 2015r. ) tylko budowa ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20m wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Tymczasem z niekwestionowanych ustaleń organu I instancji wynika , iż nieruchomość przy ul. [...] w [...] od strony ul. [...] ogrodzona jest ogrodzeniem o długości 16,15 m i wysokości 1,80 m; od strony ul. [...] - ogrodzeniem o długości 25,73 m i wysokości 1,80 m (ta część ogrodzenia składa się z cokołu klinkierowego, słupków stalowych i przęseł stalowych, przy czym od wewnętrznej strony nieruchomości na przęsłach stalowych zamontowane są elementy drewniane - panele o wysokości 2,10 m); od strony nieruchomości przy ul. [...] - ogrodzeniem o długości o długości 25,73 m i wysokości 1,90 m; od strony nieruchomości z budynkiem przy ul. [...] - ogrodzeniem o długości o długości 16,15 m. i wysokości 1,90 m. Tak więc z żadnej ze stron ogrodzenie nie przekracza wysokości 2,20m , które wymagałyby ingerencji organów nadzoru budowlanego. Należy podkreślić, iż skoro WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 26 marca 2004 r., sygn. akt: IV SA 4275/02, stwierdził nieważność § 14 ust. 1 pkt 7 uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2002 r. uchwalającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego rejonu [...], to obecnie obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie reguluje kwestii w zakresie linii rozgraniczających oraz szerokości ul. [...] w [...]. Uzasadnione zatem jest twierdzenie organów, iż brak jest podstaw do ingerencji organów nadzoru budowlanego odnośnie zrealizowanego pomiędzy prywatnymi działkami nr ewid. [...] i [...] ogrodzenia, które nie przekracza wysokości 2,20 m. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 37 ust 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 24 października 1974r. należy wskazać, iż zgodnie z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z dnia 7 lipca 1994 r. przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do tych obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Tymczasem przedmiotem postępowania organów zgodnie z wnioskiem skarżącej było urządzenie budowlane jaki jest ogrodzenie pomiędzy działkami przy ul. [...] i [...], a nie obiekt budowlany do którego ma zastosowanie art. 103 ust 2 Prawa budowlanego. O ogrodzeniu jako urządzeniu budowlanym, w rozumieniu art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego mówimy wtedy, kiedy jego budowa jest objęta pozwoleniem na budowę dotyczącym np. domu jednorodzinnego lub kiedy chodzi o budowę ogrodzenia innego niż te, o których mowa w art. 30 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego (np. ogrodzenia pomiędzy działkami o wysokości poniżej 2,20 m). Z tych względów wbrew twierdzeniom skargi, nie istnieje prawna możliwość zastosowania do przedmiotowego ogrodzenia normy art. 37 ust 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 24 października 1974r. Jak wynika z akt postępowania administracyjnego, przed Sądem Rejonowym dla [...] Wydział [...] Cywilny toczy się postępowanie o zniesienie współwłasności nieruchomości działki nr ew. [...] przy ul. [...], które dotąd nie zostało zakończone., a ramach którego postanowieniem z dnia [...] stycznia 2008 r., sygn. akt: [...], ustanowiono zabezpieczenie na czas trwania postępowania sądowego w postaci uprawnienia T K do przejazdu z działki nr ewid. [...]. położonej przy ul. [...] w [...] do drogi publicznej pasem o szerokości 3,15 m i długości 25,00 m biegnącym wzdłuż północnej granicy działki nr ewid. [...], położonej przy ul. [...] w [...] przez istniejący na tej działce przejazd oraz zobowiązania H S do udostępnienia T K opisanej powyżej możliwości przejazdu na każde jej żądanie. Tym niemniej należy zauważyć, iż egzekwowanie powyższego postanowienia Sądu powszechnego nie należy do kompetencji organów nadzoru budowlanego. W tym stanie rzeczy, w niniejszej sprawie argumentacja skarżącej nie znalazła uzasadnienia. Mając na względzie powyższe rozważania, Sąd badając legalność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 § 1 ppsa - zarzutami i wnioskami skargi uznał, że decyzje organów obu instancji odpowiadają prawu. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r., poz. 270.).