VII SA/Wa 1383/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Izabela Ostrowska Sędziowie: sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.) asesor WSA Michał Podsiadło Protokolant: referent stażysta Oliwia Woźniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi K. sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 kwietnia 2024 r. znak: DOR.7110.97.2024.MRA w przedmiocie przeniesienia praw i obowiązków wynikających ze zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz K. sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi K. sp. z o. o. z siedzibą w P. ("skarżąca") jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ("organ II instancji", "GINB") z 10 kwietnia 2024 r., znak DOR.7110.97.2024.MRA, wydana w przedmiocie przeniesienia praw i obowiązków wynikających ze zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Skarżąca w dniu 4 stycznia 2024 r. złożyła wniosek skierowany do Wojewody [...] ("organ I instancji") o przeniesienie na jej rzecz praw i obowiązków wynikających ze zgłoszenia zamiaru przebudowy pasa drogowego, polegającej na budowie dwóch zjazdów publicznych wraz z poszerzeniem jezdni w celu wyznaczenia pasa do skrętu w lewo oraz przebudową przystanku autobusowego, rowów drogowych, budową chodnika oraz kanalizacji deszczowej (dz. ew. nr: [...], [...], [...], [...], obręb: [...]) w związku z obsługą komunikacyjną projektowanego parku handlowego przy ulicy [...] (droga wojewódzka nr [...]) w O., złożonego do organu I instancji 21 sierpnia 2023 r., uzupełnionego 28 sierpnia 2023 r., przez M. sp. k. z siedzibą w W., wobec którego Wojewoda [...] nie wniósł sprzeciwu. Po rozpatrzeniu wniosku skarżącej, organ I instancji decyzją z [...] lutego 2024 r. nr [...], na podstawie art. 40 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.; dalej: "pr.bud.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej: "k.p.a."), przeniósł na jej rzecz prawa i obowiązki wynikające z powyższego zgłoszenia. W uzasadnieniu tej decyzji Wojewoda [...] podał, że skarżąca dołączyła do wniosku: 1) oświadczenie inwestora – wnioskodawcy, o przejęciu praw i obowiązków wynikających z przedmiotowego zgłoszenia, 2) oświadczenie inwestora – wnioskodawcy, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, 3) zgodę dotychczasowego inwestora – M. sp. k., na przeniesienie na rzecz skarżącej praw i obowiązków wynikających z przedmiotowego zgłoszenia. Organ I instancji przytoczył art. 40 ust. 1 i 4 pr.bud. oraz stwierdził, że spełniono przesłanki określone w tych przepisach. Pismem z 6 lutego 2024 r. M. sp. k. oświadczyła Wojewodzie [...], że cofa w niniejszej sprawie zgodę na przeniesienie praw i obowiązków wynikających ze zgłoszenia. Następnie ww. spółka wniosła odwołanie od decyzji organu I instancji z [...] lutego 2024 r. Po rozpatrzeniu odwołania, organ II instancji decyzją z 10 kwietnia 2024 r., znak DOR.7110.97.2024.MRA, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2024 r. i odmówił przeniesienia praw i obowiązków wynikających z przedmiotowego zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. Uzasadniając swoją decyzję GINB przytoczył art. 40 ust. 1 i 4 pr.bud. Następnie przedstawił, że M. sp. k. pismem z 6 lutego 2024 r. oświadczyła o cofnięciu zgody na przeniesienie praw i obowiązków wynikających z przedmiotowego zgłoszenia. Pismo, zawierające powyższe oświadczenie, zostało doręczone do organu I instancji 6 lutego 2024 r., tj. w terminie wyznaczonym zgodnie z zawiadomieniem Wojewody [...] z 24 stycznia 2024 r. o wszczęciu postępowania. Również w odwołaniu od decyzji organu I instancji M. sp. k. podtrzymała brak zgody na przeniesienie praw i obowiązków wynikających ze zgłoszenia. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 20 marca 2006 r., sygn. II SA/Kr 110/04, GINB stwierdził, że dotychczasowy inwestor może cofnąć zgodę na przeniesienie pozwolenia na budowę do czasu, gdy decyzja w sprawie przeniesienia stanie się ostateczna. W ocenie organu II instancji możliwe jest zatem cofnięcie zgody jeszcze przed wydaniem decyzji. W konsekwencji GINB przyjął, że w sprawie brak jest zgody dotychczasowego inwestora, który dokonał zgłoszenia, o której mowa w art. 40 ust. 1 pkt 2 pr.bud. Wobec powyższego za zasadne uznał uchylenie w całości decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2023 r. i odmówienie przeniesienia praw i obowiązków wynikających ze zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca zarzuciła decyzji organu II instancji z 10 kwietnia 2024 r.: 1. naruszenie prawa materialnego, mianowicie art. 40 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 40 ust. 4 pr.bud. poprzez jego niezastosowanie i błędne przyjęcie przez GINB, że wskutek złożenia przez M. sp. k. w dniu 6 lutego 2024 r. oświadczenia o cofnięciu wyrażenia zgody na przeniesienie praw i obowiązków wynikających ze zgłoszenia na rzecz skarżącej nie zostały spełnione wszystkie przesłanki skutecznego przeniesienia na mocy art. 40 ust. 1 w zw. z art. 40 ust. 4 pr.bud. praw i obowiązków wynikających ze zgłoszenia na rzecz skarżącej, podczas gdy cofnięcie zgody nie mogło wywołać żadnych skutków materialnoprawnych; 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, mianowicie: a. art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez zaniechanie przez GINB dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, podczas gdy 10 kwietnia 2024 r. skarżąca doręczyła organowi II instancji odpowiedź na odwołanie z 4 marca 2024 r., w którym ustosunkowała się co do faktu cofnięcia zgody, jak i wskazała na okoliczności faktyczne oraz prawne, które uniemożliwiają przyjęcie, że cofnięcie zgody osiągnęło jakiekolwiek skutki materialnoprawne; b. art. 81 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uznanie za udowodniony fakt skutecznego złożenia cofnięcia zgody, podczas gdy przepis stanowi, że organ II instancji miał w obowiązku przed wydaniem decyzji umożliwić skarżącej wypowiedzenie się w sprawie argumentacji oraz okoliczności faktycznych wskazanych w odwołaniu, co skutkowało uniemożliwieniem skarżącej wzięcia czynnego udziału w postępowaniu; c. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji organu I instancji i odmowę przeniesienia zgłoszenia na rzecz skarżącej, w sytuacji gdy zostały spełnione wszystkie przesłanki materialnoprawne umożliwiające wydanie decyzji zgodnej z wnioskiem skarżącej. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. Wniosła również o zwrot kosztów postępowania. Odpowiadając na skargę GINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna; zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa i jako taka nie może pozostać w obrocie prawnym. Rozwijając tę ocenę Sąd wyjaśnia, że kontrolował w sprawie decyzję GINB znak: DOR.7110.97.2024.MRA z 10 kwietnia 2024 r. o charakterze reformatoryjnym, tj. uchylającą w całości decyzję organu I instancji z [...] lutego 2024 r. - o przeniesieniu na rzecz skarżącej praw i obowiązków wynikających ze zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych dokonanego przez M. sp. k. 21 sierpnia 2023 r. - i odmawiającą przeniesienia na rzecz skarżącej praw i obowiązków wynikających z ww. zgłoszenia (od którego to organ w przewidzianym do tego terminie nie wniósł sprzeciwu). Materialnoprawną podstawę ww. decyzji GINB stanowiły przepisy art. 40 pr.bud.; na ich podstawie z uwzględnieniem okoliczności sprawy organ ten uznał, że nie zostały spełnione wszystkie przesłanki tam wymienione, od których ustawodawca uzależnił możliwość przeniesienia praw i obowiązków wynikających (w tym przypadku) ze zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. GINB przyjął bowiem, że wobec oświadczenia dotychczasowego inwestora z 6 lutego 2024 r., cofającego zgodę na przeniesienie praw i obowiązków wynikających z przedmiotowego zgłoszenia, skarżąca nie posiada zgody, o której mowa w art. 40 ust. 1 pkt 2 p.bud. Oceny tej, zdaniem Sądu, nie sposób uznać za trafną; argumentacja użyta przez GINB w celu wykazania prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia, wskazuje na nieprzeprowadzenie przez ten organ postępowania wyjaśniającego w koniecznym zakresie, pominięcie przy tym odpowiedzi skarżącego na odwołanie i zaprezentowanego tam poglądu – w istocie o nieskuteczności oświadczenia M. sp. k. o cofnięciu zgody na przeniesienie praw i obowiązków wynikających ze zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych na rzecz skarżącej. I tak, Sąd zauważa, że zgodnie z art. 40 ust. 1 pr.bud., organ, który wydał decyzję o pozwoleniu na budowę, jest obowiązany, w drodze decyzji, przenieść to pozwolenie na wniosek nowego inwestora, jeżeli do wniosku inwestor dołączy: 1) oświadczenie: a) o przejęciu warunków zawartych w decyzji o pozwoleniu na budowę, b) o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2; 2) zgodę dotychczasowego inwestora, na rzecz którego decyzja została wydana, lub kopię tej zgody. Stosownie do art. 40 ust. 1a pr.bud., zgoda, o której mowa w ust. 1 pkt 2, nie jest wymagana, jeżeli własność nieruchomości lub uprawnienia wynikające z użytkowania wieczystego dotyczącego nieruchomości, objęte decyzją o pozwoleniu na budowę po wydaniu tego pozwolenia przeszły z dotychczasowego inwestora na nowego inwestora wnioskującego o przeniesienie pozwolenia na budowę. Zgodnie natomiast z art. 40 ust. 4 pr.bud., prawa i obowiązki wynikające ze zgłoszenia, wobec którego organ nie wniósł sprzeciwu, mogą być przeniesione na rzecz innej osoby w drodze decyzji. Przepisy ust. 1, 1a i 3 stosuje się odpowiednio. I dalej, Sąd zauważa, że orzekając w sprawie organ I instancji dysponował wnioskiem skarżącej (złożonym na odpowiednim do tego urzędowym formularzu), do którego załączono wszystkie powyżej wskazane oświadczenia, w tym dotychczasowego inwestora, o wyrażeniu zgody na przeniesienie praw i obowiązków z ww. zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych na rzecz skarżącej. Jednocześnie Sąd dostrzega, że z akt sprawy nie wynika, aby okoliczności tej sprawy uzasadniały zastosowanie cyt. powyżej art. 40 ust. 1a pr.bud., co oznacza, że do wniosku skarżąca obowiązana była załączyć m.in. zgodę dotychczasowego inwestora – co też w sprawie niewątpliwie nastąpiło (v. oświadczenie M. sp. k. z 17 października 2023 r.). Organ II instancji, orzekając z odwołania M. sp. k. obowiązany był jednak przeprowadzić dodatkowe postępowanie (przy czym: wyłącznie w zakresie kompetencji własnych – organu administracji publicznej), wobec złożonego do akt sprawy po wydaniu decyzji w I instancji, oświadczenia dotychczasowego inwestora, cofającego zgodę na przeniesienie praw i obowiązków wynikających ze zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych z 21 sierpnia 2023 r. na rzecz skarżącej. Wprawdzie GINB odniósł się do tej okoliczności, stanowiącej także zasadniczą podstawę sformułowanych w odwołaniu zarzutów, ale wadliwie ograniczył się w jej ocenie wyłącznie do wskazania na tezę wynikającą z wyroku WSA w Krakowie z 20 marca 2006 r., sygn. akt II SA/Kr 110/04, nie zważając na to, że wyrok ten nie ostał się w obrocie prawnym, innymi słowy: że pogląd w nim wyrażony nie zyskał akceptacji NSA (a w takim razie, tj. jako zakwestionowany, nie mógł być wyłączną/jedyną wskazówką co do stosowania prawa w kwestii spornej). W konsekwencji takiego, ograniczonego działania w sprawie, GINB wadliwie uznał, że zgoda dotychczasowego inwestora na przeniesienie pozwolenia na budowę, a więc o której mowa w art. 40 ust. 1 pkt 2 pr.bud., może być przez ten podmiot cofnięta "do czasu, gdy decyzja w sprawie przeniesienia stanie się ostateczna". Nie wziął tym samym pod uwagę, że "zgoda na przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę nie może być rozumiana tylko jako element stanu faktycznego. Zgoda taka jest bowiem z punktu widzenia jurydycznego jednostronną czynnością prawną, dokonywaną przez złożenie stosownego oświadczenia. Jest to oświadczenie woli w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego. W orzecznictwie i doktrynie powszechnie przyjmuje się, że oświadczenie woli stanowi ujawniony, uzewnętrzniony zamiar wywołania określonych skutków prawnych. (...) zgoda na przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę jest typowym oświadczeniem woli i stosować się winno do niego przepisy Kodeksu cywilnego dotyczące wad oświadczenia woli, w szczególności w zakresie dopuszczalności i prawnych form odwołania tak złożonego oświadczenia", na co wskazał NSA w wyroku z 11 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 1042/06, uchylającym wyrok WSA w Krakowie przywołany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. GINB pominął także, że pogląd NSA zawarty w cyt. wyroku nie jest odosobniony i na przestrzeni lat dominuje w orzecznictwie sądów administracyjnych. Tak wskazał bowiem także NSA w wyroku z 12 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2508/12, w którym stwierdził, że "zgoda na przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę nie może być rozumiana tylko jako element stanu faktycznego" oraz, że (...) zgoda na przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy jest typowym oświadczeniem woli i stosować się winno do niego przepisy Kodeksu cywilnego, czyli przepisy dotyczące oświadczeń woli, a w szczególności art. 60, art. 61 w przypadku wycofania oświadczenia, jak również przepisy dotyczące wad oświadczenia woli art. 82-88 k.c., w zakresie dopuszczalności i prawnych form odwołania tak złożonego oświadczenia." Tak też wypowiedział się w wyroku z 26 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 217/12, WSA w Szczecinie stwierdzając, że "Rację (...) ma skarżący zarzucając organowi odwoławczemu błędną wykładnię rzeczonego przepisu, prowadzącą do nieuprawnionego wniosku, że zgoda pierwotnego adresata decyzji o pozwoleniu na budowę na przeniesienie tej decyzji na nabywcę może być swobodnie i bez ograniczeń cofana w każdym czasie. Zgoda taka jest z punktu widzenia jurydycznego jednostronną czynnością prawną, dokonywaną przez złożenie stosownego oświadczenia. Jest to oświadczenie woli w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego. (...) zgoda na przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę jest typowym oświadczeniem woli i stosować się winno do niego przepisy Kodeksu cywilnego dotyczące wad oświadczenia woli, w szczególności w zakresie dopuszczalności i prawnych form odwołania tak złożonego oświadczenia". Stanowisko to podtrzymał NSA w wyroku z 16 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1909/12, oddalając skargę kasacyjną wniesioną od cyt. wyroku WSA w Szczecinie (podobnie, jak powyżej, przyjął również tut. Sąd w wyroku z 24 kwietnia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 9/13). Pogląd ten podziela także Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie; stwierdza więc, że ocena GINB zawarta w zaskarżonej decyzji jest błędna, nie została poprzedzona koniecznym postępowaniem wyjaśniającym – z uwzględnieniem w szczególności art. 61 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2024., poz. 1061, "k.c."), zgodnie z którym oświadczenie woli, które ma być złożone innej osobie, jest złożone z chwilą, gdy doszło do niej w taki sposób, że mogła zapoznać się z jego treścią. Odwołanie takiego oświadczenia jest skuteczne, jeżeli doszło jednocześnie z tym oświadczeniem lub wcześniej. GINB nie wziął w tym też kontekście pod uwagę, że złożone do akt sprawy oświadczenie M. sp. k. z 6 lutego 2024 r., o cofnięciu zgody z art. 40 ust. 1 pkt 2 pr.bud. – udzielonej skarżącej, nie zostało (jak podniosła skarżąca w postępowaniu odwoławczym) jej w ogóle doręczone; nie ocenił zatem z uwzględnieniem właściwych przepisów prawa skuteczności oświadczenia o cofnięciu zgody przewidzianej w art. 40 ust. 1 pkt 2 pr.bud., a udzielonej skarżącej 17 października 2023 r. Naruszył w ten sposób art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 40 ust. 1 pkt 2 pr.bud., a także art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez co najmniej przedwczesne jego zastosowanie i art. 40 ust. 1 w zw. z ust. 4 pr.bud. poprzez wadliwe przyjęcie, że żądanie skarżącej nie spełnia wymogów w tym przepisie uregulowanych. Orzekając ponownie w sprawie GINB obowiązany będzie wziąć pod uwagę zaprezentowaną ocenę Sądu i ponownie rozpatrzeć wniosek skarżącej złożony w trybie art. 40 pr.bud., oceniając oświadczenie uczestnika postępowania z 6 lutego 2024 r. z uwzględnieniem przepisów k.c., jako że odnosi się ono do zgody wymienionej w art. 40 ust. 1 pkt 2 pr.bud., stanowiącej jednostronne oświadczenie cywilnoprawne rodzące skutki prawne, które co do zasady jest nieodwołalne. Z tych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935), orzekł, jak w sentencji.