VII SA/Wa 1385/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kuśmirek, , Sędzia WSA Mariola Kowalska (spr.), Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, Protokolant Monika Sosna-Parcheta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2006 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa skargę oddala. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2005r. nr [...], działając na podstawie art. 158 § 2 w związku z art. 156 § 2 k.p.a. po wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, stwierdził wydanie decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 1991r. nr [...] z naruszeniem prawa, z uwagi na fakt, iż od daty doręczenia decyzji dotkniętej wadą z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. upłynęło 10 lat .W uzasadnieniu organ wskazał, iż Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] lipca 199lr. zatwierdził pod względem urbanistycznym i architektonicznym plan realizacyjny oraz projekt budowlany i udzielił M. i A. M. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego bliźniaczego i garażu na działce położonej w [...] przy ulicy [...]. W związku z wystąpieniem Prokuratury Okręgowej w [...] Wojewoda [...], po wszczęciu z urzędu postępowania nieważnościowego, decyzją z dnia [...] czerwca 2002r. nr [...] stwierdził jej nieważność, uznając, iż została wydana z rażącym naruszeniem prawa oraz zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. W wyniku odwołania T. i Z. S. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Sprawa była przedmiotem badania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2004r. sygn.akt 7/IV SA 4032/02 uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2002r. W wyroku tym wskazano na konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego w zakresie obowiązywania planu zagospodarowania przestrzennego terenu objętego inwestycją w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponowienie rozpoznając sprawę Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2005r. nr [...] , stosownie do art. 158 § 2 w związku z art. 156 § 2 k.p.a. stwierdził, że decyzja Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia [...] lipca 1991r. została wydana z naruszeniem prawa, a z uwagi na fakt, iż od daty doręczenia decyzji dotkniętej wadą z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. upłynęło 10 lat nie stwierdza się nieważności decyzji. Organ wskazał, iż przedmiotowa decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 1991r. zatwierdzająca pod względem urbanistycznym i architektonicznym plan realizacyjny oraz udzielająca pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wydana została jako kolejna rozstrzygająca sprawę co do jej istoty decyzja administracyjna, bowiem pokrywa się ona częściowo z decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 1990r. zatwierdzającą plan realizacyjny zagospodarowania terenu zespołu zabudowy jednorodzinnej przy ulicy [...], oraz decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 1991r. zatwierdzającą plan realizacyjny zamienny dotyczący lokalizacji garaży. Z uwagi jednakże na upływ 10 lat wystąpiła negatywna przesłanka stwierdzenia jej nieważności, wymieniona w art. 156 § 2 k.p.a. Organ uznał również, iż brak jest przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W dacie wydania przedmiotowej decyzji tj. w dniu [...] lipca 1991r. dla terenu obejmującego przedmiotową działkę przy ulicy [...] obowiązywał plan ogólny zagospodarowania przestrzennego Zespołu Portowo- Miejskiego [...] zatwierdzony uchwałą nr [...] z dnia [...] sierpnia 1962r.(Dz.Urzęd. [...] z 1963r., Nr 2 poz. 14 i 15 z późn.zm.). Z planu tego wynika, iż teren działki można przyporządkować obszarowi oznaczonemu jako teren zabudowy mieszkaniowej z przewagą zabudowy jednorodzinnej. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta [...], zatwierdzony Uchwałą nr [...]z dnia [...] lutego 1988r.(Dz.Urzęd. [...] Nr 13, poz. 91 z 1988r.), z którego wynikało iż przedmiotowa działka przeznaczona jest pod zieleń urządzoną wchodzącą w skład terenu oznaczonego w planie symbolem Z7.3.ZP z powodu pominięcia w wykazie aktów prawa miejscowego określonego w Uchwale Rady Miejskiej [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 1990r. (Dz.Urzęd. [...]. Nr 2, poz. 245) stracił swoją moc. W świetle powyższego w ocenie organu I instancji należało przyjąć, iż inwestycja jaką jest budynek bliźniaczy i garaż, zgodna jest z planem miejscowym uchwalonym w 1962r., który obowiązywał w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Nie można zatem przyjąć, iż decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lipca 1991r. rażąco narusza prawo w związku z tym iż została podjęta w sprzeczności z planem miejscowym. Brak jest zatem przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2, na mocy której możliwe byłoby stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie można uznać również, iż zachodzi przesłanka z art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., ponieważ żaden przepis prawa materialnego nie stanowi o jej wadliwości z mocy prawa. Odwołanie od powyższej decyzji złożył Prokurator Okręgowy w [...]. Zarzucił błędne stwierdzenie, że nie ma podstaw do powiązania badanej decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] lipca 1991r. z wadą nieważności określoną w art. 7 i 43 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1980r. o ochronie i kształtowaniu środowiska oraz art. 46 ustawy z dnia 12 lipca 1984r. o planowaniu przestrzennym. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wskazał, iż organ administracji publicznej nie może odmówić stosowania aktu prawnego właściwie ogłoszonego. Organ sprawując nadzór nad legalnością działalności gminnej nie powinien wystawiać przeciwstawnych ocen o obowiązywaniu uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lutego 1988r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...]. W ocenie odwołującego badana decyzję należy oceniać według planu zagospodarowania przestrzennego z 1988r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2005r. nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzje w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał, iż zgodnie z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. organ administracji publicznej jest zobowiązany stwierdzić nieważności decyzji, która została rozstrzygnięta inną ostateczną decyzją, przy czym zgodnie z art. 156 § 2 k.p.a. z tej przyczyny nie można stwierdzić nieważności, jeżeli od dnia doręczenia decyzji stronie minęło 10. W takim przypadku, zgodnie z art. 158 § 2 k.p.a. organ administracji ogranicza się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności z powodu których nie stwierdził nieważności. Organ odwoławczy podzielił w tym zakresie ustalenia organu I instancji zawarte w uzasadnieniu decyzji. Ponadto organ odwoławczy uznał za zasadne ustalenia organu I instancji z których wynikało, iż w czasie wydawania badanej decyzji o pozwoleniu na budowę obowiązywał plan ogólny zagospodarowania przestrzennego z 1962r., który przewidywał na tym terenie zabudowę mieszkaniową. Wobec powyższego brak było podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, ponieważ nie można było uznać, iż decyzja 0 pozwoleniu na budowę z 1991r. narusza plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący na tym terenie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję w niósł Prokurator Okręgowy w [...]. Zarzucił błędne stwierdzenie że nie ma podstaw do powiązania badanej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 1991r. w wadą nieważności określoną przez art. 7 i 43 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1981r. o ochronie i kształtowaniu środowiska oraz art. 46 ustawy z dnia 12 lipca 1984r. o planowaniu przestrzennym. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r., Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) W uzasadnieniu skarżący podniósł, iż zgodnie z zasadą legalizmu organów administracji publicznej organ nie może uchylić się od stosowania należycie ogłoszonego aktu prawa miejscowego. Organ I instancji sprawując jednocześnie nadzór nad legalnością działalności gminnej nie powinien wystawiać przeciwstawnych ocen o obowiązywaniu omawianej uchwały, gdyż ocenę o nieważności jest obowiązany wyrazić w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...], a takiej nie złożył. W tym stanie sprawy organy obu instancji nie były władne uchylić się od odniesienia ocenianej decyzji do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 1988r. W ocenie skarżącego nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. ponieważ wymienione decyzje z 1990 i 199lr. choć dotyczyły omawianego terenu, to rozstrzygały o innych rozwiązaniach projektowych. Stanowisko organu nie uwzględnia możliwości modyfikacyjnych art. 155 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał swoje stanowisko w sprawie wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest bezzasadna. Sąd administracyjny, stosownie do przysługujących mu kompetencji określonych w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn.zm.) kontroluje zaskarżoną decyzję wyłącznie w aspekcie jej zgodności z prawem i może decyzję taką uchylić lub stwierdzić jej nieważność tylko wówczas, gdy narusza ona prawo materialne lub procesowe w stopniu, mającym wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r., Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.). Sąd w ramach przeprowadzonej kontroli zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego uznał, iż decyzja ta nie narusza prawa materialnego i procesowego. W ocenie Sądu trafnie organy nadzoru budowlanego ustaliły, iż kontrolowana przez te organy decyzja Prezydenta Miasta [...] nie jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.. Jak trafnie podkreślił organ administracji stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady stabilności orzeczeń administracyjnych. Przesłanki, które umożliwiają organowi stwierdzenie nieważności nie mogą być w związku z tym interpretowane rozszerzające Stwierdzenie nieważności decyzji z przyczyn określonych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. następuje w przypadku, gdy decyzja rażąco narusza prawo. Naruszenie prawa ma cechę rażącego jedynie wówczas, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawne nie dające pogodzić się z wymaganiami praworządności. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Decyzja Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie pozwolenie na budowę została wydana w dniu 23 lipca 1991r. Artykuł 31 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.) stanowił, że rady gmin uchwalą i ogłoszą w terminie do dnia 31 grudnia 1990 r. wykazy aktów prawa miejscowego wydanych przed dniem wejścia w życie tej ustawy (27 maja 1990 r.) i nadal obowiązujących na obszarze gmin. W art. 31 ust. 4 ustawy ustawodawca przesądził, że akty prawa miejscowego nie zamieszczone w wykazach, o których mowa w ust. 1, tracą moc z dniem ogłoszenia wykazów. Zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] grudnia 1990r. w sprawie wykazu aktów prawa miejscowego Uchwała Miejskiej Rady Narodowej z dnia [...] lutego 1988r. nr [...] zatwierdzająca miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta [...], z mocy prawa zgodnie z art. 31 ust. 4 cytowanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r. utraciła moc. Z kolei uchwała Nr [...] z dnia [...] kwietnia 1991r. w sprawie wykazu aktów prawa miejscowego wydanych przez Miejska Radę Narodową w [...] i jej Prezydium oraz przez Prezydenta Miasta [...] , na podstawie której przywrócono moc ww. uchwale [...] w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...] grudnia 1991r. Nie można zatem przyjąć, iż badana decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 1991r. zapadła w sprzeczności z planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w dacie jej wydania , a w szczególności przypisać tej decyzji cechy rażącego naruszenia prawa. Sąd badając sprawę w granicach określonych art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r., Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.) uznał zatem, iż kontrolowana przez organy nadzoru budowlanego decyzja Prezydenta Miasta [...] nie jest obarczona wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a. Podzielić natomiast należy pogląd Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jak również Wojewody [...] iż decyzja powyższa narusza art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Skoro w sprawie zostały wydane decyzje dotyczące tego samego terenu zatwierdzające odmienny sposób jego zagospodarowania to należy uznać, iż decyzja wydana w dacie w której obowiązują wcześniejsze decyzje została wydana w warunkach art.. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Z uwagi na upływ czasu określony w art. 156 § 2 k.p.a. w sprawie ma zastosowanie art. 158 § 2 k.p.a. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r., Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.) skarga jako bezzasadna podlega oddaleniu.