VII SA/Wa 1385/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski ( spr.), , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Protokolant spec. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2017 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu dokonania rozbiórki oddala skargę Decyzją z [...] kwietnia 2016 r. Nr [...][...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ odwoławczy", "[...]WINB") działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23; dalej: "k.p.a." ) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 290; dalej: "P.b.") po rozpatrzeniu odwołań T. K., E. O., A. O., A. O. oraz [...]S.A. z siedzibą w [...] (dalej jako "Spółka") od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: "organ I instancji", "organ powiatowy") Nr [...]z dnia [...]lutego 2016 r. nakazującej Spółce dokonanie rozbiórki kiosku handlowego o wymiarach 2,5 x 5,0 m, usytuowanego na działce nr ew. [...]z obrębu [...]na terenie [...]w rejonie [...]w [...]- orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. U podstaw podjętego w tej sprawie rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. W związku z pismem Wydziału Architektury i Budownictwa [...]z dnia [...]października 2014 r. wnoszącym o podjęcie działań kompetencyjnych w sprawie dotyczącej kiosków usytuowanych na działkach nr ew. [...]i [...]z obrębu [...], na terenie [...], w dniu [...]października 2014 r. przedstawiciel organu powiatowego przeprowadził czynności kontrolne na powyższym terenie. W ich wyniku stwierdzono, że "na działce ew. nr [...]w narożniku płn.- wsch. [...]na ciągu pieszym przyległym do trawnika od strony północnej znajduje się kiosk handlowy. Obiekt konstrukcji stalowej o wymiarach 2,5 x 5,0 (m), obłożony blachą. Obiekt nie jest trwale związany z gruntem. Do dwóch ścian kiosku zamontowane są szyldy świadczące o prowadzonej działalności w obiekcie". Zawiadomieniem z dnia [...]listopada 2014 r. organ powiatowy poinformował właścicieli nieruchomości gruntowej o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej robót budowalnych związanych z budową ww. kiosku handlowego usytuowanego na działce nr ew. [...]z obrębu [...]na terenie [...], w rejonie [...]w [...]. Decyzją nr [...]z dnia [...]maja 2015 r. organ I instancji, na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, nakazał Spółce dokonanie rozbiórki ww. kiosku handlowo-gastronomicznego. [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...]z dnia [...]sierpnia 2015 r. uchylił w całości ww. rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Decyzją z dnia [...]lutego 2016 r. nr [...]organ I instancji, działając na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 83 ust. 1 P.b., nakazał Spółce dokonanie rozbiórki kiosku handlowego o wymiarach 2,5 x 5,0 m, usytuowanego na działce nr ew. [...]z obrębu [...]na terenie [...], w rejonie [...]w [...]. Uzasadniając organ powiatowy wyjaśnił, że budowa ww. kiosku handlowego wykonana została samowolnie, bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Przedmiotowy kiosk stanowi obiekt budowlany, wymieniony art. 3 pkt 1b P.b. będący budowlą stanowiącą całość techniczno - użytkową, o której mowa w art. 3 pkt 3 Pb, a zatem jego budowa powinna być realizowana po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Nadto organ I instancji wskazał, że ww. kiosk został usytuowany na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w rejonie [...]w [...], zatwierdzonym Uchwałą Nr [...][...]z dnia [...]listopada 2010 r., obowiązującego jako akt prawa lokalnego. Ustalenia planu miejscowego obowiązują wszystkie podmioty i osoby posiadające nieruchomości położone w granicach tego [...] Zgodnie z § 16 tekstu oraz rysunkiem planu na terenie omawianej działki ewidencyjnej nie jest przewidziane umieszczanie kiosków handlowych. Zgodnie z § 4, § 5 ust 1, pkt 3, § 7, § 8 ust 3, § 9 ochrona i kształtowanie ładu przestrzennego obszaru [...], oznaczonego w planie symbolem [...], polegać ma m.in. na zachowaniu zagospodarowania i uzupełnieniu zieleni urządzonej w sposób nadający przestrzeni publicznej reprezentacyjny charakter w skali miasta. W ocenie organu I instancji, co wynika z powyższych ustaleń, usytuowanie przedmiotowego kiosku handlowego jest niezgodne z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. A zatem w niniejszym przypadku brak jest możliwości zalegalizowania ww. inwestycji. Tym samym, zdaniem organu powiatowego, nie znajduje uzasadnienia podejmowanie czynności przewidzianych w art. 48 ust. 2 i ust. 3 P.b., mających na celu umożliwienie inwestorowi zalegalizowanie stwierdzonej samowoli budowlanej. Odwołanie od wskazanej decyzji wnieśli: Spółka (pismo z dnia [...]marca 2016 r.) oraz T. K., E. O., A. O. i A. O. (pismo z dnia [...]marca 2016 r.) wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania w sprawie. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: 1) art. 7, art. 77 k.p.a. poprzez nieustalenie istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, tj. kto wykonywał prace budowlane i jakiego rodzaju prace były wykonywane co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 48 ust. 1 P.b.; 2) art. 7, art. 77 k.p.a. poprzez nieustalenie istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych tj. czy posadowiony wolnostojący pawilon handlowy spełnia definicję budowli, co skutkowało naruszeniem prawa materialnego art. 3 pkt 3 P.b., poprzez błędne zakwalifikowanie wolnostojącego pawilonu handlowego do kategorii budowli; 3) art. 8, art. 9, art. 11 k.p.a. poprzez działanie nie wzbudzające zaufania obywatela do władzy publicznej oraz niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek decyzji. Rozpatrując ww. odwołania, organ odwoławczy wskazaną na wstępie niniejszego uzasadnienia decyzją z [...]kwietnia 2016 r. orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji z [...]lutego 2016 r. Oceniając zebrany w sprawie materiał dowodowy organ odwoławczy uznał, że organ I instancji dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego w rozpoznawanej sprawie. Wyjaśnił, że właścicielami działki nr ew. [...]z obrębu [...]na terenie [...], w rejonie [...]w [...]są E. O., A. O., T. K. i A. O., co wynika z wypisu z rejestru gruntów oraz wydruku księgi wieczystej znajdujących się w aktach organu powiatowego. Nadto w aktach sprawy znajduje się umowa z dnia [...]czerwca 2010 r. zawarta pomiędzy Spółką a T. K. działającym w imieniu właścicieli nieruchomości, która dotyczy najmu terenu nieruchomości przy ul. [...]w [...], nr [...] (nr ew. [...]i [...]), pod reklamę wolnostojącą do celów reklamowych oraz innych form biznesowych. W piśmie z dnia [...]stycznia 2016 r. Spółka oświadczyła, że jest inwestorem kiosku handlowego o wymiarach 250 x 500 cm (dz. nr ew. [...]), kiosku handlowego o wymiarach 240 x 270 cm (dz. nr ew. [...]) oraz kiosku handlowego o wymiarach 285 x 565 cm (dz. nr ew. [...]). Organ odwoławczy wskazał, że z treści pisma Wydziału Architektury i Budownictwa [...] z dnia [...]grudnia 2014 r. wynika, iż w zasobach archiwalnych, jak również w elektronicznej bazie kancelaryjnej obsługi korespondencji nie odnaleziono dokumentów dotyczących pozwolenia na budowę, czy też zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych w sprawie obiektu kontenerowego. Również w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego żadna ze stron nie przedłożyła dokumentów potwierdzających legalność budowy przedmiotowego obiektu. W związku z powyższym, [...]WINB stwierdził, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z samowolną budową kiosku handlowo-gastronomicznego, tj. bez uzyskania stosownego pozwolenia na budowę. Ponadto inwestor nie dokonał również zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę. W związku z powyższym zasadnym było podjęcie działań w ramach nadzoru budowlanego w trybie przepisów art. 48 P.b. Następnie organ odwoławczy powołał treść przepisu art. 28 P.b. (w brzmieniu obowiązującym do 28 czerwca 2015 r.) oraz wskazał, że art. 29 P.b. enumeratywnie wymienia, jakie roboty budowlane mogą być wykonywane i jakie obiekty mogą być wznoszone bez pozwolenia na budowę. Wywiódł, że kioski handlowe są obiektami budowlanymi w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. b i pkt 3 P.b. i ich budowa wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, gdyż nie zostały wymienione w art. 29-31 P.b., jako obiekty niewymagające pozwolenia na budowę. Wskazał, że z akt sprawy wynika, iż ww. budowla została zrealizowana z naruszeniem art. 28 P.b., w związku z powyższym, organ powiatowy prawidłowo ustalił, iż właściwym trybem prowadzenia postępowania w przedmiotowej sprawie jest art. 48 P.b. [...]WINB wskazał, że z treści pisma Biura Architektury i Planowania Przestrzennego z dnia [...]września 2014 r. wynika, iż działka (nr ew. [...]z obrębu [...] na terenie [...], w rejonie [...]w [...]) usytuowana jest w granicach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...]w [...], przyjętego uchwałą [...] nr [...]z dnia [...]listopada 2010 r. Zgodnie z § 16 planu na obszarze ww. działki nie jest przewidziane umieszczanie kiosków handlowych. W związku z powyższym [...]WINB uznał, że organ powiatowy prawidłowo zaniechał przeprowadzenia procedury legalizacyjnej poprzez nałożenie na właściwy podmiot - ustalonego inwestora, tj. Spółkę - obowiązku przedłożenia niezbędnej do legalizacji dokumentacji. W związku ze wskazaną powyżej niezgodnością z przepisami planistycznymi brak jest prawnej możliwości legalizacji przedmiotowego kiosku handlowego. W sytuacji takiej właściwy organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest nałożyć na inwestora nakaz rozbiórki, zgodnie z przepisem art. 48 ust. 1 P.b. Odnosząc się do zarzutów odwołania [...]WNIB uznał, że nie zasługują one na uwzględnienie i pozostają bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Wskazał, że w związku z niezaprzeczalnym brakiem możliwości legitymowania się inwestora zaświadczeniem o zgodności inwestycji z obowiązującymi przepisami planistycznymi, brak jest możliwości legalizacji ww. kiosku. W takiej bowiem sytuacji przepis materialny nakazuje obligatoryjną rozbiórkę. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Spółka (dalej: "skarżąca") wnosząc o uchylenie zaskarżonej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Autor skargi zarzucił naruszenie przepisów tj.: 1) art. 48 ust. 1 P.b. poprzez błędne zastosowanie trybu określonego w tym przepisie w sytuacji gdy przedmiotowy obiekt powstał przed wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) art. 48 ust. 2 P.b. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji gdy istniały przesłanki do jego zastosowania; 3) art. 7 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności nie wyjaśnienia, w jakim czasie powstał przedmiotowy obiekt budowlany; 4) art. 77 §1 k.p.a. poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący i rozpatrzenie materiału dowodowego, a w szczególności nie ustalenie czy zachodzą przesłanki określone w art. 48 ust 2 P.b.; 5) art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że istotnym dla sprawy jest fakt, iż przedmiotowy obiekt budowlany powstał przed przyjęciem uchwały stanowiącej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a zatem w chwili jego powstania możliwe było zastosowanie trybu określonego w art. 48 ust. 2 P.b., nie zaś trybu na podstawie którego organ I instancji nakazał rozbiórkę przedmiotowego obiektu. Zdaniem skarżącej, wydając decyzję organ administracji publicznej zobowiązany jest do przestrzegania przepisów k.p.a., a przede wszystkim do podejmowania kroków niezbędnych w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw, zatem podlega oddaleniu. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r. poz. 1647) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57 a, który jednak na gruncie niniejszej sprawy nie znajduje zastosowania. Przedmiotem kontroli Sądu w tak zakreślonych granicach kognicji jest w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym decyzja nakazująca skarżącej jako inwestorowi dokonanie rozbiórki kiosku handlowego o wymiarach 2,5 x 5,0 m, usytuowanego na działce nr ew. [...]z obrębu [...]na terenie [...]w rejonie [...]w [...]. Zdaniem Sądu organy administracji prawidłowo ustaliły stan faktyczny oraz dokonały jego prawidłowej subsumpcji w wydanych w toku postępowania administracyjnego decyzjach. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z generalną zasadą wyrażoną w art. 28 ust. 1 P.b., w brzmieniu obowiązującym do dnia 28 czerwca 2015 r., roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29-31. Art. 29 P.b. przewiduje wyjątki od tej zasady, wyliczając kategorie obiektów oraz robót budowlanych, których realizacja nie wymaga pozwolenia. Zasadnie organy orzekające uznały, że przedmiotowy kiosk handlowy należy uznać za obiekt budowlany wymieniony w art. 3 pkt 1 lit b) - tj. budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami - o której mowa w art. 3 pkt 3 P.b. A zatem inwestor (w kontrolowanej sprawie skarżąca) przed przystąpieniem do wybudowania ww. kiosku winien był uzyskać pozwolenie na budowę. Jeżeli zatem skarżąca nie wykazała się wskazanym pozwoleniem na budowę kiosku handlowego prawidłowa była zatem procedura przewidziana w art. 48 P.b. Zgodnie bowiem z dyspozycją art. 48 ust. 1 P.b. właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W ust. 2 ustawodawca przewidział możliwość legalizacji samowoli budowlanej, jednakże tylko w sytuacji, gdy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza przepisów, w tym przepisów techniczno - budowlanych. Zaznaczyć należy, że niespełnienie którejkolwiek z wymienionych przesłanek powoduje, że organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest nakazać rozbiórkę obiektu budowlanego (art. 48 ust. 1 P. b.) patrz - wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 maja 2008r., sygn. II SA/Po 503/07, CBOSA. Odnosząc się do kwestii zgodności przedmiotowego kiosku handlowego z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stwierdzono, że został on usytuowany na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w rejonie [...]w [...], zatwierdzonym uchwałą Nr [...][...] z dnia [...]listopada 2010 r., obowiązującego jako akt prawa lokalnego. Ustalenia planu miejscowego obowiązują wszystkie podmioty i osoby posiadające nieruchomości położone w granicach tego [...] Zgodnie z § 16 tekstu oraz rysunkiem planu na terenie działki ewidencyjnej [...]z obrębu [...]przy ul. [...]w [...]nie jest przewidziane umieszczanie kiosków handlowych. Zgodnie z § 4, § 5 ust 1, pkt 3, § 7, § 8 ust 3, § 9 ochrona i kształtowanie ładu przestrzennego obszaru [...], oznaczonego w planie symbolem [...], polegać ma m.in. na zachowaniu zagospodarowania i uzupełnieniu zieleni urządzonej w sposób nadający przestrzeni publicznej reprezentacyjny charakter w skali miasta. Jak wynika z powyższych ustaleń, usytuowanie przedmiotowego kiosku handlowego jest niezgodne z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. A zatem prawidłowo organy orzekające zaniechały przeprowadzenia procedury legalizacyjnej, gdyż w niniejszym przypadku brak jest możliwości zalegalizowania ww. inwestycji. W ocenie Sądu zarzuty zawarte w skardze są jedynie polemiką z prawidłowymi ustaleniami i nie mogą skutkować wzruszeniem decyzji. Nie można przy tym organom administracji stawiać skutecznie zarzutu niezebrania i nierozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. W związku z powyższym uznać należy, że organy orzekające w przedmiotowej sprawie, w której zapadłe decyzje poddane zostały kontroli sądowoadministracyjnej, poczyniły prawidłowe ustalenia i zasadnie przyjęły, że ziściły się przesłanki do nakazania skarżącej jako inwestorowi rozbiórki kiosku handlowego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W tym stanie rzeczy z przyczyn opisanych wyżej Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.