VII SA/Wa 1386/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kuśmirek, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), Protokolant Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi [...]Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] kwietnia 2009 r. znak [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonanie zjazdu z drogi krajowej skargę oddala Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (oddział w [...] Rejon w [...]) znak [...] na podstawie art. 29a ust.1 pkt. 1 oraz art. 40 ust.4 Ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r. (tekst jednolity Dz. U. Nr 19 z 2007 r. poz. 115 ze zm.) oraz § 1 pkt. 3, § 4.1. pkt. 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 maja 2004 r. w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad /Dz. U. Nr 129 poz. 1339/ oraz art. 104, art. 107 § 1 k.p.a. orzekł o obciążeniu "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w [...], ul. [...] , [...] karą pieniężną za samowolne wykonanie zjazdu z drogi krajowej Nr [...] w m. [...] w km 19+190 po stronie prawej w oparciu o dokonany obmiar zajętego pasa drogowego w dniach od 9 sierpnia 2008 r. do dnia 6. października 2008 r. w wysokości: 34.680,00 zł. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (Oddział w [...]) decyzją z dnia 30 kwietnia 2009 r. znak [...] uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej wyliczenia kary pieniężnej za wybudowanie zjazdu bez zezwolenia zarządcy drogi i ustalił wysokość kary na kwotę 30.090,00 zł. Organ wskazał iż w dniu 9 sierpnia 2008 r. w czasie kontrolnego objazdu dróg Kierownik Służby Liniowej GDDKiA O/[...] Rejon [...] stwierdził samowolne wykonanie zjazdu z drogi krajowej nr [...] w km 9+190 w [...] na działkę nr [...] przyległą do drogi. Pismem z dnia 11 sierpnia 2008 r. Kierownik Rejonu wezwał Urząd Gminy jako właściciela nieruchomości do wstrzymania prac oraz do przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego, a następnie z uwagi na zmianę właściciela działki, skierował ponowne wezwanie w tej sprawie do jej nabywcy tj. firmy [...] sp. z o. o. z siedzibą w [...] (pismo z dnia 8 września 2008 r.) pouczając Stronę o karze pieniężnej za samowolne zajęcie pasa drogowego wyliczanej na podstawie z art. 29 ust. 1 pkt 1 , art. 29a ust. 1 pkt 1 , art. 40 ust. 4 i 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz § 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 1 maja 2004 r. w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg dla których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (Dz. U. nr 129 poz. 1369 z 2004 r.). W dniu 6 października 2008 r. w wyniku kontroli przeprowadzonej przez Kierownika Służby Liniowej GDDKiA O/[...] Rejon [...] stwierdzono, iż samowolnie wykonany zjazd nadal istnieje, ustawiono jedynie przy zjeździe znak B-1 z tabliczką "teren prywatny", a zjazd nosi znamiona użytkowania. W związku z powyższym, pismem z dnia 8 października 2008 r. na podstawie art. 61 § 1 i 4 k.p.a. zostało wszczęte przez organ postępowanie administracyjne w sprawie samowolnego zajęcia pasa drogowego drogi krajowej nr 45 oraz zawiadomiono stronę o przeprowadzeniu dowodu z oględzin. W dniu 16 października 2008 r. przeprowadzono w obecności Strony dowód z oględzin w trakcie którego przyjęto wyjaśnienie złożone przez Stronę w piśmie nr [...] z dnia [...] października 2008 r., iż prowadzone prace polegały jedynie na utwardzeniu gruntu prywatnego własności Strony i nie były prowadzone w pasie drogowym, a utwardzony teren nie służy jako wyjazd na drogę o czym informuje jego oznakowanie. Stwierdzono również, iż pas drogowy został przywrócony do stanu poprzedniego co odnotowano w protokole. Wskazano, iż w sprzeczności z powyższymi wyjaśnieniami pozostaje kolejne oświadczenie Strony wyrażone w piśmie nr [...] z dnia [...] listopada 2008 r. złożonym w organie dnia 18 listopada 2008 r., iż "Strona dokonała przywrócenia pasa drogowego [...] do stanu poprzedniego niezwłocznie po przekonaniu się, że czynności związane z utwardzeniem terenu prywatnego umożliwiły wyjazd samochodom", przy czym Strona nie potrafiła wskazać daty wykonania powyższej czynności. Dla organu było niezrozumiałe oświadczenie zawarte w odwołaniu od zaskarżonej decyzji sformułowanym dnia 23 grudnia 2008 r., iż stan opisany w decyzji trwał 5 dni do dnia otrzymania od Urzędu Gminy [...] (nie określonego w odwołaniu w sposób dokładny) "sygnału". Organ odwoławczy wskazał, iż notatka służbowa z kontroli pasa drogowego [...] przeprowadzonej w dniu 6 października 2008 r. sporządzona i podpisana przez przedstawiciela organu, a potwierdzająca istnienie zjazdu w km 19+190 stanowi dowód w sprawie okresu samowolnego zajęcia pasa drogowego za który została naliczona kara. Liczba dni zajęcia pasa rozumiana jest jako ilość dni w czasie których przebudowany zjazd istniał faktycznie bez zezwolenia w pasie drogowym na podstawie art. 29a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. W świetle powyższych faktów zarzut wadliwego ustalenia stanu faktycznego organ uznał za nieuzasadniony. Podniesiono, iż zarzut Strony dotyczący działań organu w aspekcie istniejącej sytuacji ruchowej na drodze krajowej nr 45 w rejonie przedmiotowej działki, nie ma znaczenia dla rozstrzygnięć w kwestii dokonanej samowoli budowlanej. Organ odwoławczy odnosząc się do kwestii wyliczenia kary pieniężnej za wybudowanie zjazdu bez zezwolenia zarządcy drogi z uwagi na zaistniałą omyłkę uniemożliwiającą prawidłowe odczytanie wartości kwoty uznał za uzasadniony i dokonał ponownego wyliczenia kary. Wysokość kary naliczana jest w świetle ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych zgodnie z art. 29 a ust. 1 jako 10 - krotność opłaty ustalanej zgodnie z art. 40 ust. 4 jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie Im2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego. Zajęta powierzchnia zgodnie z obmiarem dokonanym podczas przeprowadzonego dowodu z oględzin w dniu 9 sierpnia 2008 r. wyniosła 17,0 m x 1,0 m - pobocze drogi oraz 17,0 m k 4,0 m - skarpa. Stawka opłaty za zajęcie 1m2 pasa drogowego zgodnie z § 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 1 maja 2004 r. w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg dla których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wynosi: pobocze drogi - 1,00 zł - pkt 1. 1 oraz rów i skarpy - 0,50 zł – pkt 1.5. Okres samowolnego zajęcia pasa drogowego przyjęto według rozstrzygnięcia niniejszej-, decyzji tj. 59 dni. (17,00 m2 x 1,00 zł + 68,00 m2 x 0,50 zł) x 59 dni x 10 = 30.090,00 zł. tj.: trzydzieści tysięcy dziewięćdziesiąt złotych 00/100. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...]. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1. Naruszenie przepisów postępowania poprzez błędne zastosowanie przepisu art. 29a ust. 1 pkt 1 oraz art. 40 ust 4 ustawy o drogach publicznych i z dnia 21 lutego 1985 r. oraz § 1 pkt 3, § 4.1 pkt. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 maja 2004 r. w sprawie opłat za zajęcie pasa drogowego w związku z naruszeniem przepisów postępowania a to art. 7 kpa polegające na błędnym ustaleniu stanu faktycznego co przejawia się w wadliwym ustaleniu ilości dni podczas Których strona miała dokonać samoistnego wykonania wjazdu w drogę krajową w następstwie czego doszło do zastosowania przywołanych przepisów. 2. Naruszenie przepisów postępowania poprzez bezzasadne i nieudowodnione przyjęcie, iż. okres istnienia zjazdu z drogą krajową wynosił 59 dni od 9 sierpnia 2008 r. do 6 października 2009 r. 3. Wewnętrzną sprzeczność między ustaleniami zaskarżonej decyzji a treścią uzasadnienia w decyzji z dnia 10 grudnia 2008 r. 4. Rażące naruszenie przepisów postępowania polegające na naruszenia zasady szybkości i obiektywizmu. Skarżący zarzucił także zaskarżonej decyzji, iż nie została ona wydana przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w Warszawie ani z upoważnienia tego organu. Wskazał, iż powyższa decyzja została wydana przez organ I instancji o czym świadczy nazwa organu wydającego decyzję oraz brak upoważnienia do działania w imieniu organu odwoławczego. Wniesiono o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez jej uchylenie i umorzenie postępowania, względnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie jej organowi I Instancji do ponownego rozpoznania celem prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, wstrzymanie wykonalności zaskarżonej decyzji, przywrócenie stronie terminu do wniesienia skargi, obciążenie organu kosztami postępowania w tym kosztami zastępstwa procesowego pełnomocnika skarżącego wg norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu [art.145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)]. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga podlega oddaleniu. W przedmiotowej sprawie kwestią nie budzącą wątpliwości zarówno po stronie organów administracji jak i po stronie skarżącej jest to, iż doszło do samowolnego wykonania zjazdu na drodze krajowej Nr [...] w m. [...] w km 19+190 po stronie prawej w oparciu o dokonany obmiar zajętego pasa drogowego. Kwestią sporną podnoszoną przez skarżącą spółkę jest okres tj. ilość dni przez które był zajmowany przedmiotowy pas drogowy. Zdaniem skarżącej był to okres 5 dni, a nie jak to wskazały organy 59 dni. Jak wynika z akt administracyjnych datą początkową ww. terminu był dzień 9 sierpnia 2008 r., kiedy to w czasie kontrolnego objazdu dróg Kierownik Służby Liniowej GDDKiA O/[...] Rejon [...] działając jako zarządca drogi, stwierdziła samowolne wykonanie zjazdu z drogi krajowej nr [...] w km 9+190 w [...] na działkę nr [...] przyległą do drogi. Tej daty skarżąca spółka nie kwestionuje. Za datę końcową zajęcia pasa drogowego organy przyjęły dzień 6 października 2009 r. kiedy to dokonano kontroli pasa drogowego [...] i stwierdzono, iż przedmiotowy nadal istnieje. Z notatki służbowej Kierownika Służby Liniowej sporządzonej na potwierdzenie w/w faktu wynika, iż ,,nielegalnie wykonany zjazd w KM9+190 nadal istnieje. Ustawione zostały jedynie przy wyjeździe znaki B-1 z tabliczką ,,teren prywatny". Ślady pozostawione na jezdni DK [...] świadczą o tym, ze mimo zakazu kierowcy korzystają z w/w zjazdu". Natomiast w dniu 16 października 2008 r. przeprowadzono oględziny przedmiotowego zjazdu przy udziale strony i stwierdzono, że został on zlikwidowany (protokół z oględzin znajduje się w aktach sprawy). Pismem z dnia 31 października 2008 r. zwrócono się do skarżącej o podanie daty faktycznego zlikwidowania przedmiotowego zjazdu. W piśmie z dnia 7 listopada 2008 r. skarżąca spółka poinformowała, iż przywrócenia pasa drogowego przy drodze krajowej DK [...] do stanu poprzedniego dokonała po przekonaniu się, że jej czynności związane z utwardzeniem terenu prywatnego umożliwiły wyjazd samochodom i nie jest w stanie podać daty wykonania powyższej czynności. Ponieważ skarżąca nie potrafiła wskazać daty faktycznego zlikwidowania zjazdu organy przyjęły datę 6 października 2008 r. (kiedy to jeszcze zjazd istniał) za datę jego zlikwidowania. Nie można się zgodzić z argumentacją skarżącej spółki, iż datą kiedy organ powinien był zakończyć naliczanie kary był dzień 13 sierpnia 2008 r. W dniu tym skarżąca spółka dokonała zagrodzenia zjazdu i ustawienia znaku B-1 (zakaz ruchu). Jak słusznie podniósł organ, zgodnie z art. 29a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych "za wybudowanie lub przebudowę zjazdu bez zezwolenia zarządcy drogi zarządca drogi wymierza w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z art. 40 ust. 4" , co oznacza, iż liczba dni zajęcia pasa rozumiana jest jako ilość dni w czasie których przebudowany zjazd istniał faktycznie bez zezwolenia w pasie drogowym, nie zaś liczba dni użytkowania zjazdu. W tej sprawie organ ustalił, iż przedmiotowy zjazd istniał faktycznie przez 59 dni i za tą ilość dni obliczył karę. Odnosząc się do zarzutu, iż zaskarżona decyzja nie została wydana przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w Warszawie ani z upoważnienia tego organu należy stwierdzić, iż jest on nie trafny. Zgodnie z przepisem art. 127 § 3 kpa od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Przy czym przez ministra należy rozumieć organy wymienione w art. 5 § 2 pkt 4 kpa tj. Prezesa i wiceprezesa Rady Ministrów pełniących funkcję ministra kierującego określonym działem administracji rządowej, ministrów kierujących określonym działem administracji rządowej, przewodniczących komitetów wchodzących w skład Rady Ministrów, kierowników centralnych organów administracji rządowej podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra, a także kierowników innych równorzędnych urzędów państwowych załatwiających sprawy, o których mowa w art. 1 pkt 1 i 4. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jest centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach dróg krajowych W niniejszej sprawie zaskarżona decyzja została wydana przez ww. organ, i podpisana przez pracownika upoważnionego przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do działania w jego imieniu. Taki podział zakresu działania organu wynika z przepisów prawa oraz struktury organizacyjnej (statutu). Z § 2 ust. 3 statutu Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad (Zarządzenie Nr 5 Ministra Infrastruktury z dnia 29 marca 2002 r. w sprawie nadania statutu Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad – opubl. w Dz. Urz. Ministra Infrastruktury Nr 3, poz. 8) wynika, iż Generalny Dyrektor może udzielać pełnomocnictw osobom prawnym lub fizycznym do dokonywania określonych czynności cywilnoprawnych i faktycznych w zakresie jego właściwości, co miało miejsce w sprawie. Z powyższych względów na podstawie art. 151 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2000 roku Nr 153 poz. 1270) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.