VII SA/Wa 1390/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły, Sędziowie: sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska (spr.), asesor WSA Elżbieta Granatowska, , po rozpoznaniu w dniu 28 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi R. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB) decyzją z 29 kwietnia 2022 r. znak DON.7100.54.2022.AGP, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania R.B. - utrzymał w mocy decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (WINB) z 15 marca 2022 r. WOP.771.3.59.2021.GD odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z [...] września 2021 r. znak [...] nakazującej rozbiórkę samowolnie wzniesionego budynku magazynowego przy ul. [...]w L. (dz. nr [...]). GINB przedstawił zasady postępowania nieważnościowego. Następnie wskazał, że z protokołu kontroli PINB z 2 lipca 2021 r. wynika, że na ww. działce istnieje "budynek gospodarczy magazynowy" 30 m x 10 m i wys. ok. 5 m, konstrukcji szkieletowej stalowej, kryty plandeką PCV przymocowany kołkami do płyt drogowych i wyposażony w instalację elektryczną. Został zbudowany na przełomie stycznia i lutego 2021 r., bez pozwolenia na budowę. Inwestorem jest R.B.. Postanowieniem z 27 lipca 2021 r. PINB wstrzymał roboty budowlane i poinformował o możliwości złożenia w terminie 30 dni wniosku o legalizację i o możliwości legalizacji po złożeniu wymaganych dokumentów, po ich pozytywnej weryfikacji i uiszczeniu opłaty legalizacyjnej. Po bezskutecznym upływie ww. terminu decyzją z [...] września 2021 r. PINB nakazał rozbiórkę obiektu, na mocy art. 49e pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.). GINB wyjaśnił, że nakaz rozbiórki nie jest bezwzględny, gdyż istnieje możliwość legalizacji po złożeniu wniosku. Dalej przytoczył art. 48 ust. 1 p.b., art. 48 ust. 3 p.b., art. 48 ust. 5 p.b., art. 48a ust. 1 p.b., a także art. 3 pkt 1 p.b., art. 3 pkt 2 p.b., art. 3 pkt 5 p.b., art. 3 pkt 6 p.b. i art. 3 pkt 7 p.b. Podkreślił też, że przy ocenie innych typów obiektów konieczne jest zbadanie celu, w jakim je wzniesiono i okresu funkcjonowania. Wskazał – powołując się na orzecznictwo - że przesądzającego znaczenia dla uznania obiektu budowlanego za tymczasowy w rozumieniu art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego nie ma sposób, metoda związania z gruntem i technologia wykonania fundamentu oraz możliwość przeniesienia go w inne miejsce. Istotniejsze są gabaryty obiektu, jego masa, przeznaczenie i bezpieczeństwo, bowiem determinują sam sposób związania budowli z gruntem. Odwołał się też do art. art. 28 ust. 1 p.b. i wskazał, że skoro skarżąca wybudowała obiekt 30 m x 10 m i wysokości 5 m, który miał funkcjonować dłużej niż 180 dni, to powinna wystąpić o pozwolenie na jego budowę. W przeciwnym wypadku organy nadzoru mają obowiązek doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Podkreślił, że zastosowanie znajdowało Prawo budowlane wprowadzone 13 lutego 2020 r. (Dz.U. 2020, poz. 471), a więc postępowanie legalizacyjne prowadzone jest na wniosek. GINB zaznaczył, że skutkiem wstrzymania budowy na mocy art. 48 i bezskuteczny upływ terminu na złożenie wniosku o legalizację jest nakaz rozbiórki. Oceniając kontrolowaną w trybie nadzwyczajnym decyzję stwierdził, że nie jest ona obarczona wadą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ani pozostałymi wadami określonymi w art. 156 § 1 k.p.a. Odnosząc się do zarzutu, że obiekt magazynowy jest tunelem namiotowym GINB przytoczył wyrok NSA z 16 kwietnia 2019 r., sygn. II OSK 1416/17 wskazujący, że nie można stawiać znaku równości pomiędzy namiotem, np. turystycznym, o stosunkowo niewielkich wymiarach, a namiotem o znacznych rozmiarach, posiadającym np. blokowe elementy betonowe ustawione na gruncie i z całą pewnością zrealizowanym z myślą o jego trwałości i długotrwałym użytkowaniu. Wyjaśnił, że obiekt zrealizowano na przełomie stycznia i lutego 2021 r., który istnieje obecnie, jak i skarżąca nie ma zamiaru go rozebrać. Nie jest zatem obiektem tymczasowym. GINB podkreślił, że precyzyjna kwalifikacja obiektu nie ma znaczenia - nawet gdyby uznać, że jest to wskazane w art. 3 pkt 5 p.b. "przekrycie namiotowe" - gdyż i tak stanowiłby obiekt tymczasowy wymagający pozwolenia na budowę lub zgłoszenia (jeżeli miałby istnieć maksymalnie 180 dni). Skarżąca nie uzyskała ani jednego, ani drugiego, co przesądza, że prawidłowo zdrożono tryb z art. 48 Prawa budowlanego w nowym brzmieniu. Nakaz rozbiórki był konsekwencją niezłożenia wniosku o legalizację. Zdaniem GINB dopiero w postepowaniu legalizacyjnym istotne byłoby rozróżnienie, czy konieczne było zgłoszenie, czy pozwolenie na budowę, co wpływałoby na dalszą procedurę jego legalizacji. Podniósł, że ww. decyzja zapadła wcześniej, gdy rozróżnienie to i tak nie miałoby znaczenia. Skargę na powyższą decyzję złożyła R.B. i wnosząc o jej uchylenie, ewentualnie o zmianę poprzez stwierdzenie nieważności decyzji z [...] września 2021 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania zarzuciła naruszenie: - art. 3 pkt 5 w zw. z art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, a konsekwencji art. 49e pkt 1 cyt. ustawy poprzez ich zastosowanie i uznanie, że namiotowy tunel foliowy nie jest tymczasowym obiektem budowlanym w sytuacji, gdy obiekt nie ma cech charakterystycznych dla tymczasowego obiektu budowlanego, co wyklucza możliwość prowadzenia postępowania na mocy art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego; - art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 k.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez pobieżne zbadanie obiektu, co skutkowało błędnymi wnioskami co zastosowania Prawa budowlanego. W uzasadnieniu skargi strona przedstawiła przebieg postępowania, ustalenia organów oraz stanowisko na poparcie podniesionych wyżej zarzutów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2022 r. poz. 329 – dalej p.p.s.a.). Poddaną kontroli Sądu decyzją z 29 kwietnia 2022 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 15 marca 2022 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z [...] września 2021 r. nakazującej skarżącej rozbiórkę samowolnie wzniesionego budynku magazynowego przy ul. [...]w L.. Dokonując kontroli legalności skarżonej decyzji na wstępie podkreślić należy, że organy prowadziły postępowanie w trybie nadzwyczajnym, w którym obowiązują inne zasady niż w postepowaniu zwykłym. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej odnosi się bowiem do wad tkwiących w samej decyzji i godzących w elementy stosunku prawnego: podmiotowe, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną. Nie są to zatem – co do zasady – wady o charakterze proceduralnym, gdyż usuwanie takich wad dokonywane jest w trybie wznowienia postępowania. Z tej racji, że wady tkwią w samej decyzji, postępowanie, w którym została ona wydana może być prawidłowe pod względem prawnym, może być ono jednak źródłem wadliwości decyzji ze względu na merytoryczne treści ustalone w stadium wstępnym lub rozpoznawczym postępowania. Z punktu widzenia bytu prawnego decyzji wadliwej nie ma to jednak znaczenia, ponieważ ocenie podlega sama decyzja i jej skutki prawne, a nie poprzedzające je postępowanie (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1996 s. 699). W orzecznictwie wprawdzie wskazuje się również na wyjątkowe sytuacje, w których można stwierdzić nieważność decyzji ze względu na rażące naruszenie (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) przepisów proceduralnych, jednak ogranicza się je wyłącznie do przypadków oczywistego niezastosowania lub nieprawidłowego zastosowania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, określonych w art. 6-11 k.p.a. i tylko w stopniu powodującym istotne ograniczenia uprawnień strony w postępowaniu oraz mających wpływ na nieprawidłowe zastosowanie prawa materialnego. Uznaje się, że oczywisty charakter naruszenia prawa jest warunkiem koniecznym, ale niewystarczającym dla uznania naruszenia prawa za rażące, ponieważ rażące naruszenie prawa od zwykłego naruszenia przepisu prawa różni się takimi cechami, jak gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których istnienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy państwowe w praworządnym państwie (por. Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego pod red. prof. M. Wierzbowskiego i prof. A. Wiktorowskiej, s. 897-900 i powołane tam orzecznictwo, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011, Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, R. Kędziora, Wyd. C.H. Beck s. 830-832 i powołane tam orzecznictwo). Skoro zakres, w jakim weryfikowana jest zasadność ustalenia przez organ nadzoru braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji rozbiórkowej z uwagi na kwalifikowane naruszenie prawa, jest zależny od trybu, w jakim weryfikacja ta jest dokonywana, to postępowanie to nie może służyć ponownemu badaniu prawidłowości załatwienia sprawy co do istoty, tylko kontroli, czy decyzję obciążają ciężkie wady nakazujące wyeliminować ją z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. Charakter sprawy wszczętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji nakazującej rozbiórkę nie pozwala zatem na podnoszenie w tym postępowaniu zarzutów takich jak w postępowaniu zwyczajnym, które polegają na wykazywaniu istotnych wad obciążających nakaz rozbiórki. W orzecznictwie podkreśla się, że postępowanie nieważnościowe nie jest "trzecią instancją" pozwalającą na merytoryczną ocenę sprawy administracyjnej załatwionej decyzją ostateczną, gdyż zakres stosownych rozważań organu nadzoru powinien zostać zawężony jedynie do oceny zaistnienia przesłanek nieważnościowych (zob. wyrok NSA z 16 maja 2018 r. sygn. II OSK 1598/16 - CBOSA) Należy mieć ponadto na uwadze, że naruszenie prawa ma charakter rażący tylko wtedy, gdy akt administracyjny wydano wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo obarczono stronę obowiązkiem, albo uchylono obowiązek. O rażącym naruszeniu prawa świadczy to, że treść aktu pozostaje w jawnej sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą. Dla oceny, czy dane naruszenie prawa ma charakter rażącego naruszenia – jak już wyżej wskazano - istotne są skutki, które to naruszenie wywołuje. Jeżeli skutki te są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, to takie naruszenie ma cechy rażącego naruszenia prawa (por. wyrok NSA z dnia 2 marca 2011 r., II OSK 2226/10, LEX nr 824448). W świetle przedstawionej argumentacji należało podzielić stanowisko organów. Decyzja, której stwierdzenie nieważności domagała się skarżąca nie jest obarczona żadną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Rację ma organ odwoławczy zarówno co do tego, że w postępowaniu zwyczajnym znajdowały zastosowanie przepisy ustawy Prawo budowlane w nowym brzmieniu (postępowanie wszczęto 8 lipca 2021r.), a więc konieczny był wniosek inwestora o przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego, jak i co do tego, że sporny obiekt nie jest budynkiem tymczasowym, a więc wymagał uzyskania pozwolenia na budowę. Nowela z 13 lutego 2020 r. zmieniła bowiem uprzednio obowiązującą zasadę orzekania nakazu rozbiórki obiektu wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę na rzecz doprowadzenia samowoli budowlanej do stanu zgodnego z prawem. Celem nowej regulacji było doprowadzenie każdego przypadku samowoli budowlanej - po przeprowadzeniu odpowiedniej procedury - do jej legalizacji. Dopiero w przypadku braku takich możliwości nakazania rozbiórki obiektu budowlanego. Prawidłowo organy dokonały kwalifikacji przedmiotu postępowania. Oględziny kontrolne przeprowadzone 2 lipca 2021 r. potwierdziły usytuowanie na wskazanej działce obiektu konstrukcji namiotowej (szkielet stalowy przykryty plandeką z PCV, przymocowany do płyt drogowych za pomocą "szpilek z posadzką z kostki betonowej, o wym. 30m x 10 m). Prawidłowo wskazano, że brak jest podstaw do zaliczenia opisanego obiektu jako "obiektu tymczasowego" w rozumieniu art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego, zgodnie z którym jest to obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe". Zgodnie bowiem z art. 29 ust. 1 pkt 7 Prawa budowlanego, ustawodawca zwolnił z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, nakładając obowiązek zgłoszenia tymczasowe obiekty budowlane niepołączone trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce - w terminie nie późniejszym niż przed 180 dni. Przedmiotowy obiekt budowlany powyższych kryteriów nie spełnia, skoro jest trwale związany z gruntem poprzez połączenie z płytami drogowymi, o czym przesądza również jego wielkość, jak został posadowiony na czas dłuższy niż 180 dni. Inwestor miał zatem obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. W związku z powyższym zasadne było wdrożenie w postępowaniu zwyczajnym trybu przewidzianego w art. 48 Prawa budowlanego. Z akt sprawy wynika, że stosownie do art. 48 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego postanowieniem z 27 lipca 2021 r. PINB w W. wstrzymał roboty budowlane i poinformował skarżącą o możliwości złożenia w terminie 30 dni wniosku o legalizację i o możliwości legalizacji po złożeniu wymaganych dokumentów, a po ich pozytywnej weryfikacji i uiszczeniu stosownej opłaty legalizacyjnej. Legalizacja obiektu jest zatem uzależniona wyłącznie od woli inwestora. Takiej woli wówczas skarżąca nie wyraziła, skoro nie złożyła wniosku o legalizację. Z tej przyczyny stosownie do art. 49e Prawa budowlanego - określającego przesłanki wydania decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego m.in. w przypadku niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie (pkt 1) – organ decyzją z [...] września 2021 r., której stwierdzenia nieważności w niniejszej sprawie domaga się skarżąca prawidłowo nakazał rozbiórkę spornego obiektu. W konsekwencji należało podzielić stanowisko GINB, że ww. decyzja nie jest obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a w szczególności wadą rażącego naruszenia prawa, wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z podanych przyczyn nie można było zgodzić się z argumentacją przedstawioną w skardze, jak i zarzutem naruszenia przepisów postępowania, którego skarżąca upatrywała w pobieżnym zbadaniu charakterystyki obiektu. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.